建设工程领域涉及不同类型的管理费，大致可分为项目建设管理费[6]、企业管理费、总承包管理费[7]、其他管理费四类。其中项目建设管理费、企业管理费、总承包管理费属于有明确列项的管理费，在建设项目总投资中的费用列项层级如下图所示；其他管理费则主要涉及转包、违法分包、挂靠（两包一挂）和内部承包等情形下的管理费。四类管理费性质内涵均不相同，所引发的争议类型和解决路径也不相同。

图2 建设项目总投资构成图

从建设项目总投资构成图上可以看出，建设单位角度，一个项目的建设投资由工程费用、工程建设其他费用和预备费三部分组成，[8]在费用列项层级上，项目建设管理费列在工程建设其他费用项下。

（一）项目建设管理费的定义与内涵

项目建设管理费是指项目建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出。[9]在费用组成上，项目建设管理费主要包括建设单位支出的工作人员薪酬及相关费用、办公费、办公场地租赁费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、招募生产工人费、技术图书资料费（含软件）、业务招待费、竣工验收费和其他管理性质的开支。

从前述定义和内涵上看，项目建设管理费具备如下几个特征：一是项目建设管理费由建设单位支出列项；二是项目建设费发生于项目筹建至办理竣工财务决算全过程，覆盖施工阶段；三是项目建设管理费在性质上属于管理性质的费用。

（二）项目建设管理费的主要争议类型及裁判路径

鉴于项目建设管理费内涵和特征，以及对最高人民法院、各高级人民法院和中级人民法院审理的108份裁判文书[10]的梳理，项目建设管理费争议类型大致可归结为以下四类：一是合作项目中的一方向另一方主张项目建设管理费争议；二是实行代建制（或委托管理）的项目，代建单位（管理单位）向建设单位主张项目建设管理费争议；三是建设单位（发包人）委托承包单位（承包人）代为管理的，承包单位向建设单位主张项目建设管理费争议；四是工期延误情形下，建设单位向承包单位主张增加的项目建设管理费争议。

1. 合作项目中的一方向另一方主张项目建设管理费争议

在合作开发房地产、政府和社会资本合作等项目中，因原列支的项目建设管理费不足，或项目工期延长等导致需要调增原列支的项目建设管理费的，多会出现合作一方向另一方主张项目建设管理费的问题。该种情形下，主张一方应满足的要件包括：一是项目建设管理费确有增加，且增加的项目建设管理费能够量化；二是项目建设管理费的增加非自身原因导致；三是无其他法定或约定的应由自身承担的情形。

当无法满足前述要件时，有可能导致主张的项目建设管理费增项不被支持或不完全支持。如甘肃某污水处理厂BOT项目，因工期延长，社会资本方向政府方主张超支的项目建设管理费，双方就超支的项目建设管理费如何承担问题发生争议。就该争议，法院认为，社会资本方认可导致项目建设管理费超支的原因是工期延误太长，而对工期延误的后果双方均有责任，但社会资本方已实际超支项目建设管理费，根据本案双方当事人均有违约的事实结合公平原则，将该笔费用判定由社会资本方和政府方各承担50%。[11]

2. 实行代建制（或委托管理）的项目，代建单位（管理单位）向建设单位主张项目建设管理费争议

实务中，因建设单位不具备项目管理能力等原因，需要选择专业的项目管理单位（代建单位或其他管理单位），负责项目的投资管理和组织实施工作。在代建单位（管理单位）向建设单位主张项目建设管理费时，又可分为如下两种争议：一是主张合同约定的项目建设管理费争议；二是主张调整项目建设管理费争议。

在主张合同约定的项目建设管理费时，应满足如下要件：一是合同对项目建设管理费有约定；二是已经完成项目管理工作。如天津某厂房建设项目实行代建制，因代建费的支付问题，代建单位提起诉讼请求建设单位予以支付。法院经审理认为，代建单位已经履行代建义务并将工程交付给建设单位使用，建设单位应按照合同约定，向代建单位支付代建费用。[12]

在主张调增项目建设管理费时，应满足如下要件：一是项目建设管理费确有增加，且增加的项目建设管理费能够量化；二是项目建设管理费的增加非自身原因导致；三是无其他法定或约定的应由自身承担的情形。如青海某体育中心项目，建设单位将项目管理委托给设计单位进行，后设计单位向建设单位主张调增项目建设管理费，双方就此发生争议。法院经审理认为，双方合同约定：“项目管理费按项目审批部门批准的投资总概算为基数，因建设项目变动，导致工程投资规模增减，则项目管理费按合同总价与投资总概算之间的比例关系进行调整。”案涉项目工程投资规模由13亿元的初步设计概算增加到市发改委批准的17亿元，工期从36个月延长到5年，管理期限延长，项目管理费应做调增。[13]

无论是代建还是委托管理公司管理，代建费和管理费均列入项目建设管理费，按照不高于项目建设管理费标准核定，计入项目建设成本。根据《基本建设项目建设成本管理规定》的规定，实行代建制的项目，一般不得同时列支代建费和项目建设管理费，确需同时发生的，两项费用之和不得高于项目建设管理费限额。参照前述规定，项目建设管理费的限额以经批准的项目总投资（不含项目建设管理费）扣除土地征用、迁移补偿等为取得或租用土地使用权而发生的费用为基数分段累加计算，费率在2%（1000万以下费率）-0.4%（1亿元以上费率）之间。

3. 建设单位（发包人）委托承包单位（承包人）代为管理的，承包单位向建设单位主张项目建设管理费争议

一般情形下，项目建设管理费由建设单位列支，无需与承包单位进行结算，也不涉及承包单位向建设单位主张的情形。但部分项目建设单位将自身应承担的管理工作也一并交由承包单位，此时，本应由建设单位列支的项目建设管理费就应当支付给代为履行管理职责的承包单位。在承包单位向建设单位主张项目建设管理费时，应满足如下要件：一是合同约定由承包单位代为履行建设单位管理职责；二是合同对管理费的金额或计算方法有明确约定；三是承包单位已经投入人力、物力、财力对项目进行管理，已代为完成合同约定的本应由建设单位完成的管理工作。

如山西某煤矿项目，就项目建设管理费的计取问题，建设单位主张项目建设管理费已包含在企业管理费中，不应该另行重复计算，承包单位认为该项目因建设单位管理人员不足，另行由承包单位配备30名管理人员，应另行计取项目建设管理费。法院经审理认为,企业管理费是指建筑安装企业组织施工生产和经营管理所需费用，而项目建设管理费是指建设单位从项目待建开始直到办理竣工决算为止发生的项目建设管理费用，该笔费用并不属于企业管理费，本案所涉建设工程管理费用应由建设单位承担，不属于重复计算。[14]

4. 工期延误情形下，建设单位向承包单位主张增加的项目建设管理费争议

在工期延误情形下，无论是建设单位还是承包单位，双方管理成本均会增加。此时，承包单位一般会向建设单位索赔工期和费用。相应的，建设单位一般会向承包单位主张工期延误违约责任，建设单位就工期延误损失（增加的项目建设管理费即为工期延误损失的组成部分）负有举证证明责任，特别是在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》出台后，对建设单位主张工期延误违约责任的举证责任提出更高要求。[15]建设单位的主张一般要满足以下要件：一是存在工期延误的事实；二是工期延误系因承包单位原因导致；三是因工期延误造成项目建设管理费的增加等损失，且该等损失可以量化。

如不能满足上述要件，则建设单位向承包单位主张因工期延误增加的项目建设管理费，将不能得到支持。如江西某水系联通项目，工期延误，建设单位以此为由向承包单位主张增加的项目建设管理费等费用，双方就此发生争议。法院经审理认为，关于建设单位主张的因工期延导致项目建设管理费增加以及工期滞后造成的损失分担问题，其成立前提是工期确有滞后且工期滞后是因承包单位过错所致，由于建设单位提供的证据不足以证明案涉工期滞后可归责于承包单位，故对建设单位的上述主张不予支持。[16]

建筑安装工程费按照费用构成要素划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金。[17]不同于项目建设管理费，企业管理费由承包单位列支，系工程造价的组成部分。

（一）企业管理费的定义与内涵

企业管理费是指建筑安装企业组织施工生产和经营管理所需的费用，在费用组成上，主要包括管理人员工资、办公费、差旅交通费、固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保险和职工福利费、劳动保护费、检验试验费、工会经费、职工教育经费、财产保险费、财务费、税金（除增值税外），以及投标费、审计费、法律顾问费等其他费用。

在计费方面，企业管理费一般采用取费基数乘以费率的方法计算，取费基数有三种，一是以直接费（人工费+材料费+施工机具使用费）作为计费基数，二是以人工费和施工机具使用费合计为计费基础，三是以人工费为计费基础。

（二）企业管理费的主要争议类型及裁判路径

就企业管理费的争议，基于对最高人民法院审理的涉及企业管理费争议问题的76份裁判文书[18]的梳理，大致可将企业管理费争议归结为以下三类：一是合同无效情形下，承包单位向建设单位主张企业管理费争议；二是项目未全部实施，承包单位向建设单位主张企业管理费争议；三是自然人作为实际施工人向建设单位（承包单位）主张企业管理费争议。

1. 合同无效情形下，承包单位向建设单位主张企业管理费争议

《民法典》第七百九十三条第一款规定：“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。”故合同虽然无效，工程质量合格的，承包单位仍可参照合同约定向建设单位主张工程价款。同时依据《建筑安装工程费用项目组成》的规定，人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费、税金均为建筑安装工程费用组成部分，均应计取。但承包单位主张企业管理费仍应满足一般情形下主张工程价款的要件，如全部工程均已施工完毕、建设工程质量合格等。

在内蒙古某房建项目中，建设单位以合同无效为由主张仅需支付直接费不应支付企业管理费等费用。法院经审理认为，合同无效后仍应参照合同约定折价补偿，根据《建筑安装工程费用项目组成》的规定，建筑安装工程费用项目按费用构成要素组成划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金，故建设单位关于仅应支付直接费而无需支付企业管理费等费用的主张不能成立。[19]

2. 项目未全部实施，承包单位向建设单位主张企业管理费争议

通常情况下，项目全部实施并经验收合格后，因企业管理费本就是建筑安装工程费的组成部分，承包单位可向建设单位主张支付。但当项目未全部实施情形下，建设单位通常主张未实施部分对应的企业管理费应当予以扣减。

如新疆某矿建项目，项目因故停工，承包单位与建设单位就未完工程量的企业管理费是否应当计取发生争议。法院经审理认为，根据合同约定，双方计算未完工程量的企业管理费的前提系由于工程手续不全等原因造成工程停建或缓建，而本案实际停工原因是双方不能就担保事宜达成一致，承包单位从自身利益角度考虑停工，并非合同约定的手续不全原因，未支持承包单位主张未完工程量的企业管理费。[20]

3. 自然人作为实际施工人向建设单位（承包单位）主张企业管理费争议

在自然人作为实际施工人的情形下，无论是向建设单位还是向承包单位主张工程款时，建设单位（承包单位）多以自然人无施工资质，主张应扣减企业管理费，该种情形也是企业管理费争议较为集中的领域。

关于自然人作为实际施工人的，能否主张企业管理费问题，从最高人民法院的裁判结果上看，主要有三种裁判路径。

路径一：自然人无施工资质，不能计取企业管理费。如甘肃某农贸中心项目，实际施工人挂靠承包单位承揽该工程，在与建设单位结算时，实际施工人与建设单位就是否应当计取企业管理费问题发生争议。法院经审理认为，实际施工人个人无建设工程施工资质，其主张计取企业管理费缺乏事实依据。[21]最高人民法院（2017）最高法民申161号案件也认为，自然人作为实际施工人，并未取得建设工程施工资质，且实际施工人亦并未实际产生相关费用，应从结算价款中扣除企业管理费。

路径二：实际施工人可主张企业管理费，但应按照有资质企业标准酌减。最高人民法院在（2017)最高法民再247号一案中即认为，工程款由工程直接费、工程间接费、利润和税金四部分组成。企业管理费为间接费，难以从工程造价中剥离、扣减。但案涉工程由无资质的自然人作为实际施工人组织施工，不能按照有资质企业组织施工标准计取企业管理费，企业管理费应酌减30%。

路径三：企业管理费的计取与施工人资质无关，应当计取。在海南某房建项目中，法院经审理认为，根据《建筑安装工程费用项目组成》的规定，建筑安装工程费用项目按费用构成要素组成划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金。据此，管理费、利润是建设工程造价的组成部分，故建设单位主张该扣减管理费和利润，没有事实与法律依据。[22]在云南某铁路项目案中，同样是作为自然人的实际施工人主张计取企业管理费，法院经审理认为，企业管理费与实际施工人的资质无关，且实际施工人在建设施工过程中进行了具体的工程管理，故企业管理费不应从实际施工人应得工程价款中扣除。[23]最高人民法院(2019)最高法民申2211号、(2016)最高法民申2092号、(2015)民申字第2280号也均支持自然人作为实际施工人可主张企业管理费。

实际上，从企业管理费的内涵上看，其指向的是组织项目实施发生的管理性质的费用，虽然自然人作为实际施工人没有取得相应资质，但仍需对项目的实施进行管理，产生相关费用，此时宜支持实际施工人主张企业管理费。

建筑安装工程费用按工程造价形成顺序划分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。总承包管理费与暂列金额、计日工一并列在其他项目费项下。

（一）总承包管理费的定义与内涵

总承包管理费是指总承包人为配合、协调建设单位进行的专业工程发包，对建设单位自行采购的材料、工程设备等进行保管以及施工现场管理、竣工资料汇总整理等服务所需的费用。[24]

在性质上，总承包管理费是在工程建设的施工阶段实行施工总承包时，由建设单位支付给总承包单位的一笔费用。主要用途为：当建设单位在法律法规允许的范围内对专业工程进行发包要求总承包到单位协调服务；建设单位自行采购供应部分材料、设备时，要求总承包单位提供保管等相关服务；以及总承包单位对施工现场进行协调和统一管理、对竣工资料进行汇总整理等。

在计费方面，总承包管理费一般由建设单位在最高投标限价中根据总包范围和有关计价规定编制，承包单位投标时自主报价，施工过程中根据签约合同价执行。

（二）总承包管理费的主要争议类型及裁判路径

基于对最高人民法院审理的30份裁判文书[25]的梳理，大致可将总承包管理费争议归结为以下五类：一是总承包管理费的计费争议；二是总承包管理费的调整争议；三是合同无效情形下，是否应当计取总承包管理费的争议；四是总承包管理费和配合费、服务费能否同时计取的争议；五是实际施工人能否主张总承包管理费的争议。

1. 总承包管理费的计费争议

如前所述，总承包管理费一般是总承包单位对专业分包单位等进行管理、配合、协调的对价，计费基数一般系相应专业分包工程的价款。故总承包单位主张总承包管理费时应满足如下要件：一是合同明确约定可以计取总承包管理费的专业分包工程并明确费率；二是相应专业分包工程的价款可以确定并量化。

如不满足前述要件，则存在总承包管理费的主张不被支持的风险。如安徽某生产研发项目，结算时就甲指分包工程的总承包管理费计取发生争议。法院经审理认为，双方合同约定，总承包管理费以甲指分包的专业工程结算价(不含设备费)为计算基数。承包单位主张分包工程价款远超建设单位认可的金额，但未提供证据证明其配合管理其他分包工程的证据，对无证据证明部分的专业工程对应的总承包管理费不予支持。[26]最高人民法院(2021)最高法民申2043号、(2021)最高法民申1961号、(2020)最高法民申7082号、(2019)最高法民终1667号等均系因承包单位未举证证明配合管理的分包工程价款，就该部分总承包管理费未予支持的案例。

又如贵州某机场改扩建项目，合同对基础工程、钢结构工程、屋面幕墙工程、暖通空调工程、给排水消防工程等都约定具体的总承包管理费费率，但对国内航站楼室内精装修工程的费率未作约定，法院最终以合同未约定国内航站楼室内精装修工程可以计取总包管理费为由未支持该部分的总承包管理费，并改判一审支持的裁判结果。[27]

此外，当存在对总承包管理费约定不一致情形时，可能会由法院酌定分担。[28]

2. 总承包管理费的调整争议

总承包管理费的调整无非涉及总承包单位要求调增总承包管理费和建设单位主张调减总承包管理费两类。

总承包单位会要求调增总承包管理费一般发生在工期延误情形下，工期延误，管理期限延长，管理成本必然增加，此时总承包单位通常会向建设单位主张调增总承包管理费。但就该主张，应满足如下要件：一是工期延误非承包单位自身原因导致；二是实际额外支出了总承包管理费，且该支出可以量化确定；三是实际增加的总承包管理费系工期延误导致。如不满足前述要件，可能会从举证责任角度被驳回。如广西某公路工程，工期延误，总承包单位向建设单位主张因工期延误导致增加的总承包管理费。法院经审理认为，总承包单位主张的费用系针对整个公路项目发生的费用，而整个项目分为五个合同段分别施工，总承包单位自行施工其中一个合同段，且存在延期交工情形，相关费用即便真实存在，总承包单位未提供证据证明如何区分相关费用，在法院释明后也未申请鉴定，对其主张不予支持。[29]

建设单位主张调减总承包管理费一般系因为建设单位认为总承包单位的管理、配合、协调等工作不符合合同约定，建设单位该主张应满足如下要件：一是合同对总承包管理费约定有考核标准；二是建设单位实际对总承包单位进行考核；三是经考核总承包单位的管理工作不符合合同约定。在不满足前述要件时，建设单位主张调减总承包管理费存在不被支持的风险。如江苏某房建项目，合同约定总包管理费按月考核，考核不合格且承包单位整改不力或拒不整改的，建设单位有权扣减总承包管理费率。法院经审理认为，建设单位未提交证据证明对承包单位进行过考核，未履行考核职责，对其扣减总承包管理费的主张不予支持。[30]

3. 合同无效情形下，是否应当计取总承包管理费的争议

关于总承包管理费，总承包单位除向建设单位收取外，有时还会向分包单位收取。在总承包单位与分包单位的合同被认定无效后，总承包单位和分包单位之间对会就总承包单位是否应当收取总承包管理费问题产生争议。

就此，最高人民法院审理的案件中，既有以总承包管理费系违法所得为由不予支持的，如在(2018)最高法民申4381号案件中，最高人民法院认为，案涉工程系非法转包，合同约定的9%总承包管理费的性质实质是转包案涉工程的违法所得，未支持总承包单位收取该部分费用。亦有以总承包单位实际进行管理为由，认为可以收取总承包管理费的，该种情形占大多数。如陕西某安置房BT项目，法院认为，虽然合同无效，但总承包单位对案涉工程的施工已进行相应管理，实际参与施工组织管理协调，将总承包管理费酌定为10%（约定为16%）。[31]又如安徽某房建项目中的系列分包案件，人民法院均以总承包单实际管理为由，酌定总承包单位按照约定的50%收取总承包管理费。[32]

实际上，即便合同无效，总承包单位已经履行总承包管理职责的，其收取的总承包管理费实际上是管理工作的对价，符合双方意思表示，可以支持。该种情形与本文第五部分情形类似，可相互参照。

4. 总承包管理费和配合费、服务费能否同时计取的争议

实务中，总承包管理费、总承包服务费、总承包配合费存在交叉使用的情形，内涵也存在交叉，实质上都是在施工总承包（大多发生在施工总承包下，工程总承包模式下亦有发生）下，总承包单位对分包单位进行管理、提供垂直运输等配合、协调等工作的对价。能否同时主张，取决于合同关于不同类型费用对应范围的约定。

如最高人民法院在（2017）最高法民申2933号中认为，总承包管理费一般是指发包人或者总承包单位在将部分工程分包时，分包工程与主体工程发生交叉施工，或虽不发生交叉施工，但要求总承包单位履行现场协调、竣工资料整理等总包责任，此时发包人应向总承包单位支付一定数额的总承包管理费。所谓配合费一般也是发生于发包人在将部分工程分包时，分包人的施工条件如脚手架、垂直运输等往往需要总承包人配合才能满足，此时发包人需向总承包人支付一定数额的配合费。从适用情形以及用途来看，二者并无实质性区别，能否同时计取应当具体案件具体分析。本案中合同就管理费和配合费分别约定，对应内容不同，不属于重复计取。

5. 实际施工人能否主张总承包管理费的争议

一般情形下，实际施工人处于建设工程合同体系中较为下游的位置，承包的工程也系部分工程，需要受总承包单位的管理，不涉及实际施工人向其他单位收取总承包管理费的问题，一般也不会得到支持。如(2018)最高法民申3588号案件中，法院认为，按照建设单位和总承包单位签订的合同，建设单位应向总承包单位支付总承包管理费，而非向实际施工人支付，且实际施工人签订的合同中亦无关于实际施工人可以收取总承包管理费的约定，对其主张收取总承包管理费的主张不予支持。

除前述有名目出处的管理费外，实务中还有直接以“管理费”命名的费用，一般发生在两包一挂或内部承包等情形下，争议类型主要集中于：合同被以两包一挂为由认定无效后，承包单位（转包人、非法分包人、被挂靠人）向实际施工人（转承包人、违法分包承包人、挂靠人）主张管理费的情形。

两包一挂合同违反法律行政法规的强制性规定，根据《民法典》第一百五十三条、第七百九十一条以及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第一条的规定，应认定为无效合同。关于合同无效，承包单位请求实际施工人按照合同约定支付管理费是否应支持的问题，专业法官会议纪要认为，合同无效，约定的管理费实质上并非承包人、出借资质的企业对建设工程施工进行管理的对价，而是一种通过转包、违法分包和出借资质违法套取利益的行为，此类管理费属于违法收益，不受司法保护。该种情形下，不支持承包单位向实际施工人主张管理费的请求。

但实务中对专业法官会议纪要的理解，仍存在不同认识。如本文开篇所述西藏自治区高级人民法院（2022）藏民终72号和湖南省常德市中级人民法院（2022）湘07民申95号两个案例，同样是转包情形下承包单位能否向实际施工人（转承包人）收取管理费的争议，同样是根据专业法官会议纪要进行说理，裁判结果却截然相反。究其原因，本质系对该种管理费的内涵以及会议纪要精神的认识存在偏差。

本文认为，两包一挂情形下管理费的计取，仍应区分类别进行处理。如果承包单位对案涉工程不进行任何管理，而只收取管理费，该等管理费本质上是“卖牌子、提点子”的对价，系违法收益，不受司法保护，应当根据会议纪要观点不予支持。但合同即便以两包一挂被认定为无效，如果承包单位实际对案涉工程进行管理，该种情形下的管理费实质是承包单位投入人力、物力、财力管理的对价，应当予以支持。实务中也不乏支持案例，如重庆某高速公路项目中，合同被认定无效后，法院以承包单位在案涉工程施工期间履行了一定施工管理职责，应享有管理收益为由，支持参照双方合同约定的管理费进行收取。[33]最高人民法院（2021）最高法民终842号、(2020)最高法民申243号、（2020）最高法民申4837号、（2019）最高法民申3701号、(2019)最高法民申2732号、(2018)最高法民终587号、（2017）最高法民申2153号等案件也一贯的认为，即便合同无效，但承包单位实际参与管理的，参照约定收取管理费符合双方真实意思表示，更能平衡双方利益。在安徽某房建项目中，最高人民法院还进一步认为，如合同有效，则承包单位有权根据合同约定在向实际施工人的付款中扣除管理费。而涉案合同因转包无效，此时如对管理费不予扣除，则会出现当事人在合同无效情形下所获利益大于合同有效时所获利益。[34]

值得关注的是，在过程结算或竣工结算中已就管理费的收取作出确认的，因合同无效不影响结算协议的效力，[35]此时应支持承包单位收取管理费的主张。