2024年3月18日《财新周刊》报道，正在修订过程中的《保险法》规定“若被接管的保险公司资产不足以清偿全部债务，或者依法进行保险业务转让的，经国务院批准，可以对保险合同进行合理变更。”近年来保险公司风险事件频发，风险化解工作繁重，此消息一出引起社会热议。

2023年5月北京金融法院（2022）京74破1号裁定书确认易安财险重整计划执行完毕并终结其重整程序；同年9月及11月国家金融监督管理总局北京监管局分别发布《关于中汇人寿保险股份有限公司受让天安人寿保险股份有限公司保险业务的批复》及《关于瑞众人寿保险有限责任公司受让华夏人寿保险股份有限公司保险业务的批复》，天安人寿、华夏人寿保单及对应资产已分别转移至中汇人寿、瑞众人寿，上述保险公司保单均得到全额保障。2020年2月中国银保监会宣布结束对安邦保险集团持续2年的接管工作，安邦集团相关保险业务由新设立的大家保险集团承接。

保险公司整顿和接管是监管部门对其风险化解的重要举措之一，目前市场环境日趋复杂，保单持有人和利益相关者保护尤为重要。《保险法》规定了在保险公司市场退出前，监管机构根据保险公司的经营状况，可以采取相应的行政措施改善其经营管理状况，包括重点监管、责令限期整改、整顿、接管，其中第145条至149条是对保险公司接管条件和程序的规定。总体上，除了有关期限的规定外，其他规则多为概括性或授权性规定，从目前接管现状来说，很明显存在立法资源供给不足的问题。为此，笔者对美国保险公司接管制度进行了初步研究与整理，以飨读者。

与一般企业不同，保险公司破产适用州法律而非联邦破产法律，包括该公司所在州的法律，以及开展业务的各州法律。因此，在接管和管理濒临破产的保险公司时，接管者必须考虑这些州的法律。

美国大多数州都制定了保险公司的保护、恢复和清算的相关法律法规，这些法规大多是以NAIC（美国保险监督官协会）多年来采用的三个示范法之一为模板，包括：《统一保险公司清算法》《保险公司恢复和清算示范法》以及《保险公司接管示范法》（以下统称为“NAIC示范法＂）。由于其广泛的影响，NAIC示范法成为讨论收购和管理陷入困境或破产的保险公司的基础。即便如此，各州的法律可能存在部分偏离这些示范法的情形，某些类型的保险公司通常是服务提供商如PPO（Preferred Provider Organization优选医疗机构保险）、HMO（Health Maintenance Organization健康维护组织），这些类型保险公司可能不适用对保险公司的法律约束。

接管程序通常由保险公司注册地所在州的特定法院启动，外国保险公司将由其运营地的州负责接管工作。

（一）行政监督

美国各州监管机构可以对存在危及投保人、债权人或公众的保险公司发布短期行政监管令。根据行政监管令，监管者或其指定的人可以担任保险公司的行政监督官。在那些可以不经正式法庭程序而发出行政监督令的州，这些命令应当接受行政审查，而且通常是保密的。行政监督令有助于在清算令生效之前暂时稳定恶化的状况。在授权行政监督的情况下，未经监管机构事先批准，可以禁止保险公司的以下行为：

• 处置、转让或抵押其任何资产或其有效的业务；

• 花费超过指定的支出限制；

• 关闭其任何银行账户；

• 借出其任何资金；

• 投资其任何资金；

• 终止或取消再保险；

• 转让其任何财产；

• 引起任何债务、义务或责任；

• 与另一家保险公司合并或兼并；

• 签订任何新的再保险合同或条约；以及

• 终止、退保、没收、转换或失效任何保险单或合同（不支付到期保险费除外），或释放、支付或退还保险费存款、应计现金或贷款价值、未赚取的保险费或任何保险单或合同的其他储备。

如果保险公司不遵守行政监管令或无力偿还，监管机构可以申请接管令。

（二）扣押令

在大多数州《示范法》（IRMA[1]，201），监管机构可以从有管辖权的法院获得扣押令。在IRMA之前颁布的一些法规可能对这种命令使用不同的术语，如保护令等。在IRMA中，这种命令被称为扣押令；保护令一词指的是根据其301条发出的命令。一般来说，申请书必须指控：1）存在一个或多个法定理由，证明有理由进行正式的财务复兴程序，以及2）投保人、债权人或公众的利益因延迟进入这种命令而受到威胁。获得扣押令的具体要求有所不同。如果由于这样的申请，法院发现一个人寿和／或健康保险公司的财务受损，这种发现可能足以触发人寿和健康担保协会或全国人寿和健康保险担保协会组织的参与，在那些不需要发现破产就可以启动担保协会义务的州，法院可以在不通知也不听证的情况下单方面签发扣押令。

命令的内容

一般来说，该命令指示监管机构占有和控制保险公司的全部或部分财产、账簿、账目、文件和其他记录。此外，该命令通常将保险公司的实际场所控制给监管机构。该命令通常伴随着一项禁令，禁止保险公司及其官员、董事、经理、代理人和雇员处置财产或开展业务，除非得到监管机构的许可或法院的进一步命令。

期限

扣押令的期限是一个问题。在某些情况下，扣押令会具体规定该命令的有效时间。在某些情况下，该命令规定它将在接管法院认为必要的时间内保持有效，以便监管机构确定保险公司的状况。

异议

如果保险公司希望对扣押令提出异议，它可以向法院申请听证和审查该命令。IRMA第201条（F）规定，法院应在请求后15天内举行这样的听证会。

同样，如果监管机构认为有必要进一步发布法院命令以保护投保人、债权人、保险公司或公众，法院可以举行听证会以延长或修改命令的条款。然而，法院必须在可行的情况下，或者在监管机构有合理的机会启动但仍未启动恢复或清算程序时，尽快撤销该命令。 

目的

扣押令使监管机构有权立即对保险公司的状况作出实际判断，并保存和保护其资产。该命令旨在维持保险公司的现状，同时监管机构决定是否释放保险公司或寻求保护、恢复或清算的命令。

保密性

《示范法》规通常要求与司法程序或审查扣押有关的所有记录和文件必须保密（IRMA，206（A））。如果监管者确定他的行为是善意的，但在扣押保险公司时是错误的，或者如果监管者成功地解决了保险公司的困难，可以释放控制权，并将保险公司归还其以前的管理者，而不会严重损害保险公司的业务。否则，如果债权人和公众意识到保险公司的潜在问题，即使要求扣押的条件已经消除，保险公司也可能遭受不可挽回的损失。

外国或外国保险公司的财产保护

大多数州还授权监管机构向法院申请辅助命令，以保护外来或外国保险公司的财产（IRMA，1001[2]）。这种命令的理由和条款通常包括那些针对国内保险公司获得类似命令所需的理由和条款，但可能有一些区别。通常情况下，如果外国或外籍保险公司的财产被其所在国或外国的官方行动所扣押，或者其在该州的授权证书已被撤销或从未被签发，监管机构可以寻求扣押或保护令。