2020年修订的《中华人民共和国证券法》进一步强化证券发行人信息披露要求、压实看门人法律职责。为了在IPO业务中落实这一法律规定，中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”或“证监会”）在新法施行后的2021年1月29日，发布了《首发企业现场检查规定》（以下简称“原《首发检查规定》”），对现场检查适用范围、检查对象、检查程序、监督管理措施等方面做了规定，正式将IPO现场检查纳入监管程序。2024年3月15日，为适应首发制度及市场情况的变化，中国证监会经征求社会各界意见后，发布了修订后的新版《首发企业现场检查规定》（以下简称“新《首发检查规定》”）。本文将结合本次修订的背景情况及主要内容、对主要修订条款进行解读和评析，并简析本次修订对证券服务机构首发业务的影响。
一、修订背景
2023年11月10日，中国证监会发布了《关于就<首发企业现场检查规定（修订草案征求意见稿）>公开征求意见的通知》，向社会公开征求修订意见，为期一个月。根据征求意见说明，本次修订出发点有二：1、将实践经验归纳总结制度化，补牢监管新态势下的新问题的监管要求；2、将内部长期的工作指引公开化，并适应注册制体系调整审核流程及规则表述。最终公布的新《首发检查规定》符合上述出发点。
需要补充说明的是新《首发检查规定》发布前后，恰逢我国证券市场全面注册制落地后的新格局。一方面，沪深交易所受理及上会企业数量进入了短时间的低谷，另一方面，中国证监会对于证券欺诈发行、财务造假等信息披露违法的查处、惩戒力度进一步加强。总体而言，首发监管尺度趋严，强监管态势明显。2024年3月15日，中国证监会发布了系列规定及指导意见，如《关于严把发行上市准入关从源头上提高上市公司质量的意见（试行）》（以下简称“《提高上市公司质量的意见》”）《首次公开发行股票并上市辅导监管规定》、新《首发检查规定》等，此外，国务院新闻部召开了“解读强监管防风险推动资本市场高质量发展有关政策新闻发布会”，亦着重提出了以风险控制导向的监管政策方向。因此，我们理解，新《首发检查规定》为全面更新后的首发管理制度中重要组成部分。
二、修订概览
原《首发检查规定》合计二十三条，未区分章节。新《首发检查规定》合计三十九条，结构上分为五章，包括总则、确定检查对象、组织与实施、监督管理及附则。修订内容主要包括四个方面：
一是明确检查期间撤回申请不影响检查实施，检查对象确定后，检查对象撤回发行申请不影响检查工作实施，也不影响证监会及交易所依法依规对检查发现的问题进行处理。在中国证监会原来的现场检查工作中常常出现发行人及中介机构撤回申报材料的情形，“遇查即撤”反应了项目质量堪忧、发行人及中介机构缺乏信心、工作质量不合规范的问题大量存在。新《首发检查规定》将“撤而不查”变成了“撤回也查”，再次强化“申报即担责”、“压实中介机构责任”的原则。
二是健全统筹协调制度机制，强化证监会注册部门负责现场检查的整体统筹协调及指导。
三是完善组织与实施流程，完善通知检查对象的程序，明确检查信息通报机制，对检查机构报送检查计划、开展进场工作、申请延期等设置了时限要求，完善现场检查报告格式。这一点体现了将现场检查由经验上升到制度的优化作用。
四是规范检查结果的运用，审核注册部门应结合发现问题、会商意见、整改完成情况推进审核注册工作。这一点进一步明确了审核注册部门与现场检查的联动机制，有助于推进项目审核注册工作。
此外，本次修订说明中明确了新规定将不适用于在检项目，新规生效前正在进行现场检查项目仍沿用原《首发检查规定》规定。
三、具体修订内容比较
本次修订涉及条款较多，为方便全面了解本次修订涉及的细节，本文制作附表就原《首发检查规定》与新《首发检查规定》的差异进行对比及简析（详情见附表：原《首发检查规定》与新《首发检查规定》修订对照表）。
四、对证券服务机构承办IPO项目的影响
虽然修订内容较多，但修订后主要的现场检查机制仍建立在原《首发检查规定》的基本面上。本次修订后对保荐人及证券服务机构IPO项目工作将产生如下具体的影响：
（1）遏制现场检查造成的“撤回潮”。在原《首发检查规定》下，部分发行人、保荐人、证券服务机构或存在带病申报、申报材料“边报边改”的情况，接到现场检查通知后，这样的项目往往会在现场检查启动前主动选择撤回申报材料，以避免承担责任及受到处分。根据相关数据统计，2021年全年IPO现场检查共抽中46家，其中30家撤回了申请、2家被否、1家终止注册，撤回率高达65.22%；2022年全年IPO现场检查共抽中34家，其中19家撤回，撤回率为55.88%；2023年全年IPO现场检查共抽中17家，其中仅3家主动撤回，撤回率为17.65%。随着近几年监管不断强调“申报即担责”的原则，从撤回率来看，“一查就撤”这种现象有所遏制，但冒险闯关的“撞大运”心态还是存在。新《首发检查规定》出台后，今后现场检查不论是否撤回都将正常开展，这是进一步落实“申报即担责”原则的重大措施，后续具体项目开展过程中，保荐人及证券服务机构将转变思维，即从留一条“撤回”的后路转变为在申报前进一步提高材料质量、企业规范性、内核质量控制以适应“上市入口关再度收紧”的证券发行监管政策。
（2）“飞行检查”机制将进一步改变保荐人、证券服务机构的执业习惯，但是否常态化则有待观察。飞行检查（Unannounced Inspection）广义上是指主管机关在不通知、宣告检查计划的前提下对于受监管对象进行突击检查，在国外不同证券市场监管中，飞行检查也是现场检查措施中的一种特殊形式。近期，某头部券商被抽项目，检查组到企业第一时间是将董监高及中介机构主要人员的手机、电脑、笔记本收走检查，这在以往的现场检查中没有使用的手段。此次境内IPO明确了飞行检查机制，将对于意图造假、蒙混过关的市场主体造成极大的震慑，反应了监管体系对于新股业绩变脸乃至欺诈发行现象整治的极大决心。而从实践角度处罚，一方面飞行检查是有“在出现重大紧急事项或有明确证据表明提前告知检查对象可能影响检查效果的情况下”这一特殊性前提条件要求的，另一方面，飞行检查相较一般检查，对于检查人员经验及水平要求更高、资源配给要求也更高。故对于后续飞行检查的使用比率及常态化程度仍有待进一步跟踪。但不可否认的是，飞行检查机制将是打击违法违规行为的底线机制，少数从业主体应对检查不能再寄希望于临阵磨枪，对于保荐人及证券服务机构后续项目开展中的执业习惯将带来实质改变。
（3）从重处理机制下更应注重并确保“一事不二犯”。根据新《首发检查规定》第三十四条确立的规定，如在三年内被现场检查发现同类问题且性质严重，都可能会被证监会及交易所从重处理。未来针对首次检查发现的性质严重问题，发行人、保荐人及证券服务机构应进行重点整治并应形成定期专项自查的机制，以防止“踏入同一条河流”、承受更重的处罚或处分。需要注意的是本次修订的征求意见稿中该条的期间原先拟设为“二十四个月”，但在正式规定中则调整为了“三十六个月”，可以看出证监会不惜扩大复查覆盖的周期、投入更多的人力资源，也想提高首发项目的规范性标准，使各个项目长期保持在更高的规范性水平上。
（4）明确IPO持续加强全链条把关，从入口关、辅导期开始，坚持“申报即担责”，对于涉嫌存在重大违法违规行为的，即使撤回发行上市申请，也要一查到底，并依法追究责任。2024年2月4日，证监会在其官网发布了《证监会依法从严打击欺诈发行、财务造假等信息披露违法行为》。文章称，贯彻“申报即担责”理念，“一查就撤”休想“一走了之”。2月9日，上述证监会通稿也表示，对财务造假、欺诈发行等违法违规行为，证监会将以“零容忍”的态度坚决予以严厉打击，切实维护市场秩序，保护投资者合法权益。2月9日，证监会专门发布《证监会对上海某技术欺诈发行违法行为作出行政处罚》的公告。该案件系发行人撤回发行文件仍被证监会认定首发上市过程中存在欺诈发行违法行为作出行政处罚。
五、结语
结合证监会同日发布《提高上市公司质量的意见》的内容，在该意见中提到的“压实拟上市企业及‘关键少数’对发行申请文件特别是经营财务等方面信息披露真实准确完整的第一责任”及“压实拟上市企业及‘关键少数’对发行申请文件特别是经营财务等方面信息披露真实准确完整的第一责任”等表述，反复强调了“关键少数”的概念。
从前述意见措辞上，系列新规对于禁止“盲目谋求上市、过度融资”等行为态度明确，从新《首发检查规定》部分极富有震慑力的规定上，可以预期审核所关注的诸如“伪科技”、“突击冲业绩”等实质问题在未来将得到有效遏制，而财务造假、虚假陈述、粉饰包装等行为将被进一步依法严肃追责。企业上市未来将变为企业稳步发展、做优做强的新起点、投资者共享发展成果的稳定途径，而非成为“关键少数”无视市场秩序、非法牟取利益的捷径。
此外，未来拟上市企业的“上市观”及保荐人、证券服务机构的质控机制与执业习惯都需要作出适应性的改变。新《首发检查规定》则仅是过程控制的一部分，更需要保荐人及证券服务机构自身做好基本功的修炼，并以风险控制意识为导向，协助发行人树立正确上市观及呈现真实、完整的企业形象以登陆境内公开资本市场。
附表：原《首发检查规定》与新《首发检查规定》修订对照表[1]
[1] 表格中原《首发检查规定》一栏以删除线反映删除的具体表述内容，在新《首发检查规定》一栏以标红形式反映新加入的具体表述内容，对于内容未变化仅在语序上作出调整表格中不再额外标注。
