2020年末国务院某金融监管部门收到一封来自河北省廊坊市的《政务公开申请表》，申请人侯先生向该金融监管部门申请公开“该金融监管部门天津分支机构、石家庄分支机构关于贯彻落实、转办、执行‘个人信用信息基础数据库管理暂行办法’‘个人信用信息基础数据库异议处理规程’的相关上报文件记录。”

该金融监管部门于2021年2月通过《政府信息公开告知书》告知侯先生其申请公开的内容属于金融管理部门对下级分支机构管理过程中制作或获取的内部事务信息，依法决定不予公开。侯先生不服遂诉至法院，最终北京市高级人民法院二审认为侯某某申请的信息属于典型的上下级行政机关之间基于层级管理关系所产生的内部事务信息，依照政府信息公开条例第十六条的规定不予公开。

该案作为北京金融法院年度政府信息公开案例，其典型意义之一在于明确了金融监管部门的分支机构报送文件的相关记录一般属于行政机关内部事务信息，依法可不予公开。

近年来，围绕国务院金融监管部门发生的多起政府信息公开行政诉讼案件，诉请公开的信息均被人民法院以“内部事务信息”为由驳回，这些案件丰富了政府信息公开条例第十六条第一款的外延，为内部事务信息的认定扩展了边界。

现行《政府信息公开条例》修订于2019年，首次颁布于2007年。更早前，中办国办于2005年发布有《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》（以下简称“《中办国办关于政务公开的意见》”）。

各金融监管部门在2006年至2007年间，根据《政府信息公开条例》和《中办国办关于政务公开的意见》有关要求，结合部门职能分别制定过信息公开办法，后又在2019年《政府信息公开条例》修订后作出了调整清理。[1]

内部事务信息的表述首次出现在2019年修订的《政府信息公开条例》，更早之前以“内部管理信息”、“内部工作信息”、“研究信息”等形式存在于金融监管部门的信息公开办法中，我们按三个时间阶段分析其由来。

阶段一：内部工作信息、研究信息以及议事规则等事项不予公开

《政府信息公开条例（2007）》没有规定内部事务信息豁免公开，立法缺位使得不公开内部事务信息需另寻法律依据。各金融监管部门依据《政府信息公开条例（2007）》制定的部门信息公开办法大都沿用其设定。

证监会2008年5月颁布的《中国证券监督管理委员会证券期货监督管理信息公开办法（试行）》以及保监会2008年8月颁布的《中国保险监督管理委员会政府信息公开办法》都仅规定了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息及监管信息不得公开，而对内部事务信息不得公开的表述付之阙如。

银监会2008年5月颁布的《中国银行业监督管理委员会政府信息公开管理办法（试行）》规定了下列政府信息不予公开：（四）正在调查、讨论、处理过程中的事项，但法律法规另有规定的除外；（五）公开后可能影响银监会进行检查、调查、取证等执法活动的。该规定与行政机关内部事务信息以及过程性信息有所关联。

仅中国人民银行更早地在2006年4月便依据《中办国办关于政务公开的意见》制定了《中国人民银行政务公开实施办法》，规定人民银行不予公开的政务内容包括中国人民银行内部不宜公开的研究信息、工作信息以及议事规则等事项。随后在2008年1月，《中国人民银行办公厅关于印发<中国人民银行政务主动公开制度(试行)>和<中国人民银行政务依申请公开制度(试行)>的通知》中更进一步明确了“属于中国人民银行内部的工作信息、研究信息及议事规则等事项”不予公开，并且规定公开不应当公开的政务事项或信息的，要予以处罚。[2]

阶段二：日常工作中制作或者获取的内部管理信息不予公开

《政府信息公开条例（2007）》施行以来，各地区各部门在受理依申请公开政府信息过程中遇到一些新情况。为应对新情况，2010年1月20日《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》发布，其第二条“准确把握政府信息的适用范畴”明确了“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。

国办的该意见在性质上属于对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。[3]意见发布后，部分地区高院在审理规则中也明确了行政机关的内部管理信息依法可不予公开。[4]

我们认为，“内部管理信息”的概念是对前阶段“内部不宜公开的研究信息、工作信息以及议事规则等事项”等概念的一次归纳和总结，有效指导了当时各部门各地区的政府信息公开工作。但为免于公开而把内部管理信息界定为“非政府信息”确属牵强，一些案件中法院仍会就内部管理信息是否对外部产生约束力进行审查，以判定相关信息是否应公开。

阶段三：人事后勤工作流程等内部事务信息可以不予公开

2019年修订后的《政府信息公开条例》第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”

司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问时，就内部事务信息，解释称由于其不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，可以不予公开。

“内部事务信息”相较于原来的“内部管理信息”，从文义层面更突显该类信息不对外产生约束力的特点。但由于《政府信息公开条例》采用了列举式规定的立法技术，致使对内部事务信息的判定容易产生争议。司法实践扩展了内部事务信息的边界。

经过整理近年来对于金融监管部门发起的政府信息公开行政诉讼案件，我们认为至少有以下三类信息可以纳入内部事务信息的范畴。

（一）内部办案办事规则、流程、指导意见等文件

李某诉某金融监管部门信息公开案[案号：（2022)京行终2414号]中，北京市高级人民法院认为李某申请公开的《金融违法行为举报处理操作指南》系对该金融监管部门及各分支机构处理金融违法行为举报提出的内部工作流程要求，属于行政机关内部规范文件，不属于应当公开的政府信息。由于该操作指南既没有作为对外行政执法的依据，也没有为投诉举报人设定新的权利义务，因此不属于法定应当公开的信息。

而类似的刘某诉中国证监会政府信息公开案[案号：(2017)京01行初72号]中，刘志清申请公开的《中国证券监督管理委员会调查处理证券期货违法违规案件证据准则》则被法院认定为是行政机关对外执法的内部标准文件，应当予以公开。

两者相较分析，我们认为，行政机关内部办案办事流程、规则、指导文件一般是行政机关制定的用于规范内部人员工作的文件，对内长期有效而对外不产生任何约束力，但相关文件若实质上影响相对人权利，例如执法依据或执法证据准则，则应当予以公开。

（二）请示、批示、沟通函等机关之间往来文件

李某与某金融监管部门偃师市分支机构政府信息公开纠纷案中[案号：(2020)豫71行终255号]，法院认为李某申请公开的偃银发［1997］87号文件《关于申请颁发<金融机构营业许可证>的请示》、偃银发［1997］88号文件《关于申请颁发<金融机构法人许可证>的请示》，洛银发［1997］531号文件《对人行偃师市支行申请颁发偃师市城西农村信用合作社及三个储蓄所和偃师市城中农村信用合作社及二个储蓄所许可证请示批复》是偃师市人行与洛阳市人行之间工作请示与批复，属于行政机关内部制作和形成的信息。该请示及其批复的效力仅限于行政机关内部，并不对当事人权利义务产生实际影响，属于内部信息，可以不予公开。

本文前述的侯某某诉某金融监管部门信息公开案[案号：(2022)京行终82号]中，北京高院也认为侯某某申请的“相关上报文件记录”属于金融监管部门内部运转程序范围，可以不予公开。

行政机关之间的往来文件，包括就公务事项进行报备、请示与批复的相关信息不直接对外产生法律效力或实际影响，通常被纳入行政机关内部工作流程范围，属于典型的内部事务信息。由于该类信息往来传递的特性，也常常被作为过程性信息予以保护。

（三）工作人员相关信息

江某诉某金融监管部门政府信息公开案[案号：(2020)沪74行终6号]中，法院认为原告要求公开的“某金融监管部门负责人以下信息：(一)工资及各类奖金、津贴、补贴等；(二)从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；(三)本人、配偶、共同生活的子女为所有权人或者共有人的房产情况；(四)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有股票、基金、投资性保险等的情况；(五)配偶、子女及其配偶经商办企业的情况；(六)本人、配偶、共同生活的子女在国(境)外的存款及投资情况”属于行政机关内部事务信息，依法可不予公开。

我们认为，江某申请公开的信息亦包含个人信息，法律规定自然人的个人信息权益和隐私权依法受到保护，《政府信息公开条例》亦明确涉及个人隐私的政府信息不得公开，法院此案中的判决并无不妥。就领导干部的工资、房产、投资等收入信息的监督机制，中办国办于2017年修订发布有《领导干部报告个人有关事项规定》，明确各级领导干部每年应按期向相应组织（人事）部门报告其本人婚姻和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项，以及本人、配偶和子女的收入、房产、投资等事项，以此落实党要管党、从严治党方针，促进领导干部廉洁从政。

刘某诉中国证监会政府信息公开案中，其申请的“康美药业2000年发行（A股）新股发审委审核人员名单”因属于行政执法人员身份信息被法院认定为是行政机关内部管理信息，依法不予公开。金融监管部门之外，另有郑金德诉被申请人杭州市拱墅区人民政府、杭州市人民政府城建政府信息公开及行政复议案[案号：（2018）最高法行申2928号]可供借鉴，最高院在该案中认定执法人员的名单和执法证因公开后可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，故属于内部事务信息不予公开。

综合来看，行政机关工作人员的福利待遇、家庭情况、行程安排、岗位安排等个人信息以及工作执法活动的敏感信息都有可能被认定为内部事务信息而不予公开。

为保障行政机关公务活动的有效运转，金融监管部门的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面信息可依法不予公开。司法实践中金融监管部门的内部办案办事规则、流程、指导意见等文件，请示、批示、沟通函等机关之间往来文件，工作人员相关信息也被纳入内部事务信息范围。除此之外，纵观各类行政机关政府信息公开案件可见，人事、财务、行政事务、内部监督、会议纪要等信息也都有可能纳入内部事务信息范围。我们认为，内部事务信息的边界随着实践的检验将逐步明确，但这个边界应始终是保障公民知情权与保护行政有效运转利益的平衡点。

[1]《中国银保监会关于清理规章规范性文件的决定》，中国银行保险监督管理委员会令2021年第7号

[2]《中国人民银行办公厅关于印发<中国人民银行政务主动公开制度(试行)>和<中国人民银行政务依申请公开制度(试行)>的通知》第十二条规定，公开不应当公开的政务事项或信息的，由中国人民银行纪检监察部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

[3]杨伟东：《内部事务信息的确立、运用和发展—兼论与过程性信息的界分》，《中外法学》2021年第1期

[4]《北京市高级人民法院关于印发〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答〉的通知》第六条规定：“行政机关内部管理信息一般只涉及内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对相对人的权利义务不产生实际影响，行政机关据此不予公开的，人民法院应予支持。实践中如行政机关内部管理信息对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，则属于《条例》的调整范围，行政机关以属于内部管理信息为由不予公开的，人民法院不予支持。”

《浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于印发〈关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答〉的通知》规定：“司法实践中，被告以申请公开的政府信息存在下列‘不属于政府信息’情形为由拒绝公开的，人民法院可予支持：申请公开的政府信息系行政机关日常工作中制作或获取的，对外部不具有约束力且对当事人权利义务不产生实际影响的内部管理信息。”