一、背景：垄断案件的重灾区
行业协会是介于政府和经营主体之间的桥梁和纽带，并承担行业服务、沟通、监督、自律、协调等重要职能，在促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序等方面发挥着重要作用。然而，部分行业协会不当干预市场竞争、组织会员企业从事垄断行为，甚至成为垄断行为的“牵头人”，损害了市场公平竞争和消费者利益。自2008年《反垄断法》[1]实施以来，约有50余件涉及行业协会的垄断案件被查处。从这些案件来看，行业协会组织从事垄断行为具有较高的隐蔽性。而由于其自身在某一地区、行业的影响力较大，其组织或帮助实施的垄断行为对市场竞争的破坏力较强，因此被查处案件通常所涉经营者众多且罚没总额较高。
针对行业协会相关垄断案件频发的问题，2022年新修订的《反垄断法》增加了行业协会的责任类型和罚款上限，并要求行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争、合规经营。基于此，国务院反垄断反不正当竞争委员会于1月10日印发《关于行业协会的反垄断指南》（“《指南》”），为行业协会明确违法边界，引导行业协会进行系统性反垄断合规建设。虽然指南在法律上没有强制效力，但作为执法机构行政自由裁量和司法论证说理的重要依据，很大程度上具有事实上的约束力。
二、定义：行业协会的多重身份
《指南》规定行业协会是由同行业经济组织和个人组成，行使行业服务和自律管理职能的社会团体法人，可以由有竞争关系、上下游关系、或其他业务联系的经营者组成。值得注意的是，《指南》对于行业协会具体违法情形是基于行业协会在垄断行为中不同身份来列举的。一是作为纯粹的组织者或帮助者，推动经营者从事垄断协议或协助行政机关从事行政垄断。二是作为直接参与者从事《反垄断法》禁止的垄断行为。《指南》第十二条明确了行业协会也可被认定为《反垄断法》所规定的“经营者”。这一口径也与“惠州市欢唱壹佰娱乐有限公司与中国音像著作权集体管理协会捆绑交易纠纷”案中认定音集协为经营者的裁判思路保持一致。此外，经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会还可以被认定为行政主体，引发行政垄断相关法律风险。
三、垄断行为：
“红灯”底线和“黄灯”警示
《指南》的第四条至第十五条细化了行业协会常见的违法行为，不但明确了绝对禁止的违法行为，为行业协会反垄断合规设定好“红灯”底线，还同时指出行业协会可能从事的三类高风险“黄灯”行为，帮助其更好预防和制止垄断行为的发生。
（一）“红灯”底线
在细化“红灯”违法行为时，《指南》将行为主体分为了：具有经营者身份的行业协会；经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会；一般行业协会。不同的主体类型所对应的行为情形略有差异：对于具有经营者身份的行业协会而言，其不得从事《反垄断法》所规制的三种垄断行为：垄断协议、滥用市场支配地位行为以及违法实施经营者集中。对于经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会，其不得滥用行政权力排除、限制竞争，并具有按照《反垄断法》及相关规定的要求进行公平竞争审查的义务。对于一般行业协会，其不得组织经营者达成或实施垄断协议，或协助行政机关滥用行政权力排除、限制竞争。
基于上述分类，《指南》就组织达成垄断协议和组织实施垄断协议的行为类型分别进行了列举，且均设定了兜底条款，为规制实践中可能出现的新型违法行为类型保留了空间。另外，《指南》根据《反垄断法》和《禁止垄断协议规定》[2]，对横向与纵向两类垄断协议的具体情形都进行了举例。值得注意的是，《指南》第十一条强调了垄断协议豁免制度下行业协会对经营者的指导与支持作用。
（二）“黄灯”警示
《指南》第十条列出了为经营者达成、实施垄断协议提供便利性条件的三种高风险行为，包括促进竞争性敏感信息交换，发布具体价格或制定价格计算公式、不实或夸大的市场行情信息等引导经营者协调价格的行为。这些行为未构成组织从事垄断协议的“红线”行为，但可能构成为经营者从事垄断协议提供实质性帮助，因而需要行业协会重点关注与防控。该“黄灯”警示为行业协会管控垄断违法风险，提升合规管理水平提供了参考。
四、合规建设：内外并进
《指南》第十六条至第二十二条为行业协会加强反垄断合规建设做出了指导。具体来说，《指南》将合规建设分为了内部对行业协会自身的管理与外部对经营者的合规指导。对内，行业协会可以在制度建设、风险识别与控制、合规意识培育等方面加强反垄断合规管理；对外，行业协会可以通过合规管理指导、合规培训、风险提示、教育惩戒等方式预防和制止经营者从事垄断行为，并通过举报、咨询、建议等方式积极与反垄断执法机构进行沟通。另外，《指南》还强调了行业协会配合执法机构约谈和调查的法律义务。
五、法律责任：轻重并济
《指南》明确了行业协会存在违反《反垄断法》的行为时，其承担的法律责任轻重将受到多重因素影响，其中包括但不限于：违法行为的性质、程度、持续时间、消除违法行为后果的情况、行业协会发挥的作用、经营者发挥的作用、垄断协议实施的情况等。尤其是当行业协会有主动消除或减轻危害后果、配合调查有立功表现时，反垄断执法机构应当从轻或减轻处罚；但若行业协会有胁迫会员达成垄断协议、阻止会员退出垄断协议、一年内因同一性质违法行为受过行政处罚等情形的，反垄断执法机构可以依法从重处罚。
另外，《指南》强调了专门针对行业协会的信用惩戒机制。根据《社会组织信用信息管理办法》[3]，社会团体登记管理机关可将受到反垄断行政处罚的行业协会列入活动异常名录或者严重违法失信名单。《指南》进一步指出反垄断执法机构可将此类行业协会作为重点监管对象，并与其它政府机关形成跨部门监管合力。
六、总结与展望
《反垄断法》修订后，一系列配套法规和指南陆续落地，我国反垄断监管思路也升级为事前合规监管与事后惩治相结合，引导市场主体提升自律合规意识，避免踏入垄断违法“雷区”。行业协会作为连接行业内经营者之间、政府与市场主体之间的重要节点，通过积极落实《指南》合规要求，将更好发挥其促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序的积极作用，为实现我国经济高质量发展推波助澜。
[1]2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年8月1日施行；根据2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》修正，自2022年8月1日施行。
[2]2023年3月10日国家市场监督管理总局令第65号公布，自2023年4月15日起施行。
[3]2018年1月12日经民政部公布，自公布之日起施行。
