《一号公告》称为贯彻落实党中央关于党和国家机构改革的决策部署，做好中国人民银行有关金融消费者保护职责以及中国证监会投资者保护职责的划转衔接工作发布了本公告。公告内容虽暂未涉及金融消保的具体工作部署及职能划转安排，但可根据其表述预见下一步的工作方向。《一号公告》发布后，中央机构编制委员会办公室（下称“中编办”）于2023年10月12日发布《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》（下称“央行三定方案”），于2023年11月10日正式发布了《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称“金监总局三定方案”）和《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称“证监会三定方案”），对《一号公告》所说的划转衔接工作进一步细化部署。

金监总局三定方案明确其主要职责之一为统筹金融消保工作，其中具体包括：

（1）制定金融消费者权益保护发展规划

（2）建立健全金融消费者权益保护制度

（3）研究金融消费者权益保护重大问题

（4）开展金融消费者教育工作

（5）构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

而在与证监会、央行消保职责的分工方面，金监总局三定方案明确了三点：

（1）金监总局统筹负责金融消保工作，牵头建立金融消保工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制。

（2）金监总局统筹制定金融消保规划、金融消保制度、开展消费者教育工作，央行、证监会予以配合。

（3）金监总局牵头建立统一的金融消费者投诉举报流程和标准体系。金监总局、央行、证监会按分工落实或督促相关机构落实投诉举报处理主体责任。

从机构设置方面来看，金监总局设立了金融消费者权益保护局，统筹负责金融消保工作，央行三定方案随之裁撤了金融消费者权益保护局，证监会三定方案亦裁撤了投资者保护局。

证监会原投资者保护局的职能包括：为负责投资者保护工作的统筹规划、组织指导、监督检查、考核评估；推动建立健全投资者保护相关法规政策体系；统筹协调各方力量，推动完善投资者保护的体制机制建设；督导促进派出机构、交易所、协会以及市场各经营主体在风险揭示、教育服务、咨询建议、投诉举报等方面，提高服务投资者的水平；推动投资者受侵害权益的依法救济；组织和参与监管机构间投资者保护的国内国际交流与合作。

央行原金融消费者权益保护局的职能包括：综合研究金融消费者保护重大问题，拟订发展规划和业务标准，建立健全金融消费者保护基本制度。牵头建立金融消费者保护协调机制，统筹开展金融消费者教育，牵头构建监管执法合作和非诉第三方解决机制。协调推进相关普惠金融工作。依法开展中国人民银行职责内的金融消费权益保护具体工作。

对比分析后，我们认为央行原金融消费者权益保护局和证监会原投资者保护局的统筹规划消保工作、组织指导消保机制建设、推动消保制度建立健全等职能将纳入到金监总局金融消费者权益保护局的相关职能中，同时，央行、证监会相关部门在制度建设和工作落实方面继续配合相关工作。

同时我们也注意到，目前证监会的投资者保护制度与金融消费者权益保护制度还存在较大差异，金融消费者和投资者在基本定义、保护规则、保护标准、保护措施方面并不统一。[4]我们认为，正因如此，证监会并未完全划转其投资者保护职能。证监会三定方案仍然保有法治司，法治司职责之一为承担投资者保护相关工作，推动适用公开征集股东权利、先行赔付、调解、支持诉讼、代表人诉讼等方式维护投资者合法权益。目前保障投资者权益仍是证监会的重要工作内容。

《一号公告》列示了三条热线电话：

（1）银行保险消费者投诉维权电话12378是原银保监会全国统一投诉维权热线；

（2）金融消费权益保护咨询投诉电话12363是中国人民银行全国统一金融消费者投诉热线；

（3）投资者服务平台电话12386是证监会投资者服务平台全国统一服务热线。

《一号公告》还明确金融消费者反映信访、举报、投诉事项的渠道、办理方式、告知等暂保持不变。

原银保监会、央行、证监会均设有各自独立的投诉、举报以及信访程序。我们以原银保监会的“投诉举报信访三分法”为例，梳理举报、投诉、信访程序不同的适用范围和责任单位。[5]

投诉适用于金融消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷的情形。金融消费投诉工作包含三方责任主体：其一，银行、保险机构对维护消费者合法权益负首要责任，要及时处理消费者投诉，对投诉处理工作进行管理指导。其二，相关行业协会（例如各地金融消费权益保护协会）发挥行业自律作用，促进会员通过多种方式化解纠纷。其三，银保监会（现金监总局）是全国金融消费投诉处理的监督主体，各地银保监会（现各地金融监管局）负责指导辖区内金融消费投诉处理工作，推动辖区完善多元化解机制。

举报适用于举报人对被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为。金融机构及从业人员、第三方中介机构及从业人员、金融监管机构监管的所有主体都属于举报的范围。对于涉嫌非法设立金融机构、非法经营金融业务的主体，除了向公安机关报案外，同样可以进行举报。违法行为举报处理工作的责任主体为银行保险监督管理机构（现各级金融监管机构），金融监管机构依法还应明确举报处理工作的管理部门和承办部门。

信访适用于公民、法人或其他组织等主体，信访人可以对金融监管机构的监督管理规章、制度和办法等提出建议、意见和批评，也可以对金融监管机构及其工作人员提出建议、意见和批评。信访工作责任主体为银行保险监督管理机构（现各级金融监管机构），信访工作遵循属地管理、分级负责的原则，倡导就地解决问题，金融监管部门设有信访工作报告制度。

其他金融监管部门的相关程序与原银保监会的“投诉举报信访三分法”既有共性，亦有其各自的特殊性。例如证监会的举报、信访程序主要设立依据为《证券法》《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》以及《中国证券监督管理委员会信访工作规则》。证券期货违法违规行为举报范围包括欺诈发行证券、信息披露违法、操纵证券期货市场、内幕交易或利用未公开信息交易等。证监会内设有证券期货违法违规行为举报中心处理举报接收、提请调查、奖励等工作。举报中心接收的部分案件还会转到证监会其他职能部门、各地证监局、交易所处理。

《一号公告》在最后表示金融消费者反映事项办理工作安排的调整将及时另行公告。我们认为，在“另行公告”前，金融消费者仍然可根据现行监管规则，向各主管机构按照原有的投诉举报信访机制反映问题。

《一号公告》通知“金融消费者”反映问题方式不变，其中包括了“证监会投资者服务平台”，表明金监总局一号公告中的“金融消费者”为泛称，既包含了央行监管规则中的金融消费者、原银保监会监管规则中的银行保险机构消费者，也包括了证监会监管规则中的投资者。但由此也引出一个值得讨论的问题，即在目前金融消保和投资者保护制度分立的情况下，未来该如何将投资者保护制度融入金监总局的消保工作体系中。

不少人认为投资者与金融消费者概念上的核心差异在于证券期货业和资产管理业语境下的“投资者”往往包括机构甚至金融产品，而业界讨论的主流观点倾向于金融消费者只能为自然人。我们认为《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（下称“《资管新规》”）和《证券期货投资者适当性管理办法》既然明确了自然人可以作为投资者，这部分人的身份便可能同时构成自然人投资者和金融消费者，从而纳入金融消保体系。[6]

虽然机构设置及职能安排上投资者保护职责已划归金监总局，但投资者保护和金融消费者含义不同，背后配套的是各自不同的监管规则。《一号公告》通知金融消费者反映事项的相关程序设置暂时不变，侧面反映了目前金融消保工作暂时维持着原有的程序和机制。2023年12月3日，金监总局局长李云泽在接受新华社记者专访时表示，要加快构建“大消保”工作格局，抓紧建立完善金融消费者权益保护工作协调机制和金融消费纠纷多元化解机制。[7]我们相信，随着金融监管体制改革的进一步深化，金融消费者和投资者权益保护的规则势必发生深刻的变化与融合。

[1]徐力：《践行人民金融为中国式现代化作出贡献》，载《中国金融》，2023年第1期。

[2]孙宁：《新时期金融消费者权益保护工作的实践与思考》，载《当代金融家》，2023年12月4日。

[3]李云泽在2023年金融消费者权益保护教育宣传月启动仪式上及接受新华社记者专访时均提到做好金融消保工作是践行金融工作政治性、人民性的集中体现。

[4]陈胜 杨景逸：《金融监管机构统合背景下的消费者及投资者权益保护制度的完善》，大成律师事务所公众号，2023年3月13日。

[5]2019年原银保监会首次提出投诉、举报、信访“三分法”并向社会征求意见，2020年3月1日《银行保险业消费投诉处理管理办法》、《银行保险违法行为举报处理办法》、《中国银保监会信访工作办法》同步施行。

[6]《资管新规》第五条规定，资产管理产品的投资者分为不特定社会公众和合格投资者两大类。合格投资者是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只资产管理产品不低于一定金额且符合下列条件的自然人和法人或者其他组织。《证券期货投资者适当性管理办法》第二条规定，本办法所称投资者，包括《证券法》规定的投资者，《证券投资基金法》规定的投资人、基金份额持有人，以及《期货和衍生品法》规定的交易者等。

[7]新华社：《切实提高金融监管有效性 妥善应对各类金融风险挑战——国家金融监督管理总局党委书记、局长李云泽接受新华社记者专访》，2023年12月3日。