7月8日，上海市人民政府办公厅在“上海市人民政府”官方网站上发布了《上海市市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（沪府办〔2020〕40号）（以下简称“《上海追责办法》”），并自发布之日起施行。《上海追责办法》旨在实现上海市属国有企业层面违规经营投资责任追究制度全覆盖，推动违规责任追究制度体系和工作体系建设，进一步完善监督协同机制。
早在2018年，国务院国有资产监督管理委员会就发布了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）（以下简称“37号令”），并在第七十八条中规定：“各地区国有资产监督管理机构可以参照本办法，结合实际情况制定本地区责任追究相关制度规定。”据此，上海市政府根据《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》的要求，参照37号令的架构与内容，结合上海市原有文件执行情况以及国资监管工作实际，在广泛征求有关部门和企业意见的基础上，制订形成了《上海追责办法》。
本文旨在对《上海追责办法》的内容亮点进行介绍，使读者了解《上海追责办法》相较于37号令在具体实施规则上的不同之处，以此帮助大家掌握上海市市属国有企业违规经营投资行为责任追究的原则、要求、标准与追责流程，进而更好地贯彻落实国有资产监管的工作。
《上海追责办法》的总结构图如下：
一、总则的亮点
在总则部分，对比37号令而言，《上海追责办法》对办法适用的主体范围、“违规经营投资责任追究”的基本概念以及追责原则都进行了修改和优化。我们需要重点关注责任追究的基本概念以及追责原则上的改变，即对于需要严肃追究责任的情形，不再限定于产生严重的不良后果。只要因未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或结果具有不良影响，就须要追究企业管理人员的责任。由此可见，《上海追责办法》追究责任的情形相比37号令来说更为宽泛和严格。
（一）办法适用的主体范围
上海市政府履行出资人职责的机构，包括：直接出资或者监管的国有及国有控股企业（含国有实际控制，以下称“市属国有企业”）及其下属各级全资企业、控股企业或分支机构（以下称“子企业”）；市属国有企业及其下属子企业统称为企业，具体如下：
（二）“违规经营投资责任追究”的基本概念
《上海追责办法》所称违规经营投资责任追究（以下简称“责任追究”）是指对企业管理人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。《上海追责办法》在37号令规定的基础上，对责任追究对象与违规行为后果的认定进行了细微的改动。“违规经营投资责任追究”的具体解读如下：
（三）责任追究的工作原则
在坚持依规依纪依法原则中，除了造成国有资产损失的后果，《上海追责办法》不再将需要严肃追究责任的情形限定于产生严重的不良后果条件下，而是将其改为“其他不良后果”。同时，《上海追责办法》将37号令中的“坚持惩治教育和制度建设相结合”原则改为“坚持惩处与预防并重”原则，具体如下：
二、责任追究章节的亮点
（一）集团管控方面的两种责任追究情形发生变化
《上海追责办法》对于37号令中集团管控方面的追责情形进行了补充和修改，将有关集团管控规定未执行或执行不力对生产经营、财务状况产生的后果由“重大影响”改为“严重不良后果”；且明确规定了提出整改工作要求。集团管控方面的具体追责情形如下（红色为变化部分）：
（二）风险管控方面完善了一种责任追究情形
在风险管控方面，《上海追责办法》对于37号令中规定的六种情形进行了完善，在“指使编制虚假财报”增加了“编制虚假财务报告”的情况。风险管控方面具体的责任追究情形的变化如下:
（三）购销管理方面中两种责任追究情形发生变动
在购销管理方面的第一种情形与第二种情形中，《上海追责办法》删除“未正确”的概念，将其统一为“未按照约定”；且删除致使合同标的价格明显不公允的原因，仅留结果作为限制条件。购销管理方面具体的责任追究情形的变化如下:
（四）工程承包与建设方面新增一种追责情形
《上海追责办法》将37号令中规定的两种情形合并成为一种情形，且新增了工程组织管理混乱的追责情形。工程承包与建设方面具体的责任追究情形的变化如下:
（五）资金管理方面新增一种追责情形
《上海追责办法》第四款增加“违反规定开展外汇或金融衍生品业务”的追责情形。资金管理方面具体的责任追究情形的变化如下:
（六）转让产权、上市公司股权和资产方面完善了一种追责情形
《上海追责办法》在情形六中，将“未按规定进场交易”改为“未按照规定进场公开交易”，对进场交易增加了“公开”的限制条件。转让产权、上市公司股权和资产方面具体的责任追究情形的变化如下:
（七）固定资产投资方面新增一种追责情形，并重新规定投资项目类别
《上海追责办法》增加了“以违反商业实质性目的或以明显不公允的价格购置固定资产”的追责情形，且将“列入负面清单的投资项目”改为“禁止类、限制类固定资产投资项目”。固定资产投资方面具体的责任追究情形的变化如下:
（八）完善了投资并购方面的四种追责情形
《上海追责办法》在第一款中增加了可行性研究分析相关的责任追究规定；在第三款中增加了投资并购过程中未按照规定对其报告履行审查职责且存在重大过失的追责情形；第九款中增加投资参股后无正当理由承担额外股东义务的追责情形；在第十款中将“列入负面清单的投资项目”修改为“禁止类、限制类投资项目”。投资并购方面具体的责任追究情形的变化如下:
（九）改组改制方面新增一种追责情形
《上海追责办法》增加了“未按照规定进场公开交易”的责任追究情形，改组改制方面具体的责任追究情形的变化如下：
（十）在境外经营投资方面完善了一种追责情形且对另外两种情形进行修改合并
在境外经营投资方面的第一种情形中，《上海追责办法》在未按规定建立相关制度基础上，增加了未按规定执行的情况。同时，将37号令第三款和第四款规定情形合并为第二种情形中，并将“列入负面清单禁止类的境外投资项目”改为“开展禁止类、限制类的境外投资项目”。境外经营投资方面具体的责任追究情形的变化如下:
（十一）新增金融业务方面的责任追究情形
（十二）新增实物资产管理方面的责任追究情形
三、损失认定章节的亮点
（一）细化资产损失的认定方式
《上海追责办法》对37号令中的“企业内部证明材料”进行了解释；并增加了在无法从证明材料中直接得出资产损失金额的情况下（涉及资产未在会计账簿记录或账面价值与公允价值相差较大）的认定规则。资产损失具体的认定方式的变化如下：
（二）增加损失程度认定标准
37号令中仅从损失金额的数量对损失程度进行认定，《上海追责办法》对其进行细化和补充，按照单一金额、损失发生企业单体报表的相对比例以及造成后果三个方面将分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失。损失程度认定标准的变化如下：
四、责任认定章节的亮点
违规经营投资责任根据工作职责，划分为直接责任、主管责任和领导责任。
（一）直接责任承担情形的改变
《上海追责办法》在37号令的基础上进行了大面积的补充和修改，具体差异如下：
（二）改变中央企业所属子企业违规经营投资的责任认定范围，并完善了集体违规下的责任认定情形
在中央企业所属子企业违规经营投资上一级企业有关人员的责任认定中，《上海追责办法》将“重大影响”改为“严重不良后果”；在更高层级企业有关人员的责任认定中，《上海追责办法》删除了“造成其他严重不良后果”的情况；并增加集体违规的责任认定情形：
（三）增加了从重、加重、从轻、减轻、免除责任及不予追究的规定以及相关概念
首先，37号令将从重、加重、从轻、减轻、免除责任及不予追究的规定放在“责任追究处理”章节，而《上海实施办法》对其进行修改和补充，并放入“责任认定”章节。
其次，37号令并没有对从重、加重、从轻、减轻、免除的概念做出解释，而《上海追责办法》对此做出详细界定：从轻处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以内，给予较轻的处理；减轻处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以外，减轻一档给予处理；从重处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以内，给予较重的处理；加重处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以外，加重一档给予处理。
对于上述责任认定涉及的不同情形如下：
五、责任处理章节的亮点
（一）将责任处理方式中的“纪律处分”改为“党纪政务处分”
37号令中的第四个责任处理手段为纪律处分，由相应的纪检监察机构查处。而《上海追责办法》将其修改为“党纪政务处分”，明确了此款中违反纪律的主体为公职人员和党员。《上海追责办法》具体的五种责任处理方式如下：
（二）重新定义责任认定年度
37号令直接将“责任认定年度”定义为责任追究处理年度，并没有对其作出解释。而《上海追责办法》进一步规定：责任认定年度，是指违规经营投资情形实际发生的年度。违规经营投资情形跨年度的，扣减和追索薪酬按照情形发生的各年度中薪酬最高的年度执行。这完善了判断责任认定年度的具体标准以及违规经营投资情形时判定方式。
（三）增加已调任、离职或退休的相关责任人受到扣减薪酬处理时的处理办法
37号令仅规定：相关责任人已调任、离职或退休的，应当按照本办法给予相应处理。根据条文内容可知，对已调任、离职或退休的的相关责任人员应按照相应标准扣减薪酬，但并未明确具体的处理细则。而《上海追责办法》增加了相应的具体处理办法，规定如下：
六、工作职责章节的亮点
（一）新增关于开展责任追究工作原则中主体的规定
《上海追责办法》第四十六条规定，责任追究工作原则上按照国有资本出资关系、实际监管关系和干部管理权限开展，并分别对三种情形下应开展责任追究工作的主体进行了规定，具体如下：
（二）增加市国资委与市属国有企业在追责工作中的“说明义务”
《上海追责办法》根据37号令对于国资委与中央企业在在责任追究工作中的主要职责的规定，基于地方性法规的特征，修改和完善了市国资委和市属国有企业在责任追究工作中应承担的主要职责。其中，在研究制定相关制度的基础上，还增加了对相关人员明确责任追究要求的职责，具体如下：
（三）增加“严禁打击报复”条款
《上海追责办法》明确规定：负责和参与责任追究工作的相关部门和人员行使职权受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。对于打击报复的行为，企业应及时予以纠正，必要时给予组织处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。此条款填补了37号令中对于负责和参与责任追究工作的相关部门和人员进行保护这一部分规则的空白，强调了在责任追究过程中严禁打击报复，并赋予企业及时纠正打击报复行为的义务。
七、工作程序章节的亮点
开展市属企业责任追究工作一般按照受理→初步核实→分类处置→核查→处理与整改这五个阶段进行，《上海追责办法》对于各阶段工作内容的规定都进行了一定的修改。
（一）受理阶段——受理范围增加提交方式的认定
《上海追责办法》将“其他有关违规经营投资的问题和线索”改为“举报等其他方式提交的（违规经营投资问题和线索）”，也就是说用举报等其他不同方式提交的（违规经营投资问题和线索）都可以纳入受理的范围之内。根据37号令和《上海追责办法》的规定，可知受理阶段市国资委的工作程序如下：
（二）初步核实阶段——扩大了初步核实的内容范围
37号令规定的核实内容包括“资产损失及其他严重不良后果的情况”，而《上海追责办法》删除“严重”的限定条件，更改为“资产损失及其他不良后果的情况”，扩大了初步核实的内容范围。根据《上海追责办法》的规定，初步核实阶段的工作程序如下：
（三）分类处置阶段——增加了结果报告相关机构备案的处置程序
发生市属国有企业责任追究职责范围的违规违纪违法事实，除了移交和督促相关市属国有企业开展责任追究，《上海追责办法》还增加了将结果报告市国资委等履行出资人职责的机构备案的处置程序。根据《上海追责办法》的规定，分类处置阶段的工作程序如下：
（四）核查阶段——完善了在核查期间对相关责任人的处理办法
37号令规定了，在核查期间，对相关责任人未支付或兑现的绩效年薪、任期激励收入、中长期激励收益等均应暂停支付或兑现；对有可能影响核查工作顺利开展的相关责任人，可视情况采取停职、调离工作岗位、免职等措施。《上海追责办法》在此基础上增加了“未经批准，较大或重大资产损失涉及的人员不得交流、出境、辞去公职或者办理退休手续”的限制性规定。根据《上海追责办法》的具体内容，核查阶段的工作程序与核查期间对责任人的处理办法如下：
（五）处理与整改阶段——增加两种情形下的处理规定
《上海追责办法》增加了已移送纪检监察机关或司法机关处理的，以及涉及市管干部的情形下的处理规定，填补了37号令在此二种情形下的处理依据的空白，加强了处理与整改程序完整性。根据《上海追责办法》的具体内容，处理与整改阶段的工作程序具体如下：
八、结语
总体而言，《上海追责办法》在37号令的基础上，明确并优化了责任追究的基本概念、适用范围、追责原则、追究范围、处理方式、定损方法、分类标准、定责规则、职责分工、工作机制、工作程序与实施要求。
此办法的实施明确落实了《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》“在2020年年底前，全面建立覆盖国有企业的违规责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制，对相关责任人及时追究问责”的要求。
相信本次《上海追责办法》的出台能够有助于推动市属国有企业建立健全相关制度、流程，增强市属国有企业管理人员“有权必有责、用权必担责、滥权必追责”自觉意识和责任约束，以此保证中央和市委、市政府决策部署落实以及区域性国资国企综合改革试验等工作目标的实现。
