引 言
2019年，我国新能源产业保持稳步发展态势。风电开发稳中有进，分散式风电和海上风电稳步发展；光伏产业尽管在补贴减少的情况下，国内光伏新增装机量有所下滑，但受益于海外市场增长，我国光伏出口增速不断提升，产业规模稳步扩大。氢能、甲醛等新型能源也获得了较大的发展。同时在制度及产业政策层面，新能源行业也有着重大变化，包括可再生能源电力“配额制”正式落地，风电及光伏领域推动平价项目建设和竞价上网，取消煤电联动机制等。以下，将简要回顾中国新能源行业2019年重大制度变革。
一、可再生能源电力“配额制”正式落地
2019年，我国酝酿多年的可再生能源电力“配额制”终于落地。2019年5月10日，国家发展改革委、国家能源局正式发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（以下简称“《通知》”），该《通知》的核心是确定各省级区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即“可再生能源电力消纳责任权重”。与2018年11月15日发布的征求意见稿相比，正式稿中将征求意见稿中的“配额制”改为了“消纳保障”，体现了责任主体的消纳义务，淡化了配额制给人以行政命令的感觉，但是本质上消纳责任与配额制并无实质差异。
从2017年开始，我国就已经开始在政策层面酝酿可再生能源电力“配额制”，其出台的初衷就是为了解决可再生能源电力的消纳问题。因为技术方面等原因，新能源发电一直存在不稳定、不连续的问题，电力系统难以低成本的适应新能源电力的大规模接入，且相较于传统能源，新能源发电和电力输送的成本较高，所以在新能源发电快速发展的同时，水电、风电、光伏发电的输送和消纳问题就开始显现。以风电为例，2011年全国“弃风”电量就已达到123亿千瓦时，“弃风”率约为16%，此后愈演愈烈，据国家能源局《2016年风电并网运行情况》显示，2016年“弃风”电量497亿千瓦时，超过三峡全年发电量的一半。而此次《通知》中，明确了各责任主体的消纳义务，对电力消费中新能源所占的最低比例进行了限定，从用户侧促进新能源消纳，对于新能源发电企业来说，此举能有效缓解新能源弃风弃光率。
二、无补贴平价上网与国家补贴的竞争配置
在新能源国家补贴方面，2019年两项重大变化为，（1）推动无补贴平价上网项目；（2）实现国家补贴的竞争配置。
一直以来，中国新能源产业的高速发展，对应的是在产业政策上政府的大量补贴，但这种发展是不可持续的。据国家能源局估算，如果新能源发电比例在整个电力供应中达到20%至30%的比重，甚至更高，则一年的政府补贴需求将达到六千亿至一万亿，但这种补贴额度难以实现。因此，取消新能源企业政府补贴，建立有效的市场机制势在必行。2019年1月10日，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，正式提出，推进建设不需要国家补贴的风电、光伏发电平价上网试点项目。随后，2019年5月20日，国家能源局公布了2019年第一批风、光平价上网项目名单，项目分布于吉林、江西、湖南、浙江等12个省份，装机共14.78GW，预计2019年将实际并网4.47GW。
需要注意的是，推动平价上网项目并非立即对全部风电、光伏发电新建项目取消补贴。现阶段的无补贴平价上网项目主要在资源条件优越、消纳市场有保障的地区开展。但是在目前还无法做到无补贴平价上网的地区，其补贴的管理机制也发生了变革。2019年5月28日，国家能源局发布《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》，提出严格规范补贴项目竞争配置，以竞争方式遴选需要补贴的项目。在一并发布的2019年风电和光伏项目建设工作方案中，提出2019年度新建的集中式风电项目，以及除光伏扶贫、户用光伏外，其余光伏发电项目，若要获得国家补贴，原则上应通过招标等竞争性配置方式组织项目，这改变了新能源项目以往“分配指标、限制规模、排队等补贴”的模式，开启了补贴竞价的管理模式。在随后的执行过程中，2019年7月11日补贴竞价结果公布，涉及补贴的22个省份，竞价项目总规模22.79GW，平均每度电补贴0.065元/kWh，较2018年补贴下降50%以上。
三、风电项目及新增集中式光伏项目全面实行竞价上网
电作为一种没有库存的产品（在储能技术得到大规模推广应用前），实时生产、实时消耗、动态平衡，理论上其价格可能会因为缺乏调节工具而出现极端剧烈的波动。因此，对于电价的调控显得尤为重要，电价也呈现出极强的政策管制属性。2004年国家发展改革委规定了各地区统一调度范围内燃煤机组以及部分水电机组的标杆上网电价，由国家统一公布上网电价，并适时调整。自此，标杆上网电价正式成为电力产业的关键指标之一。而在新能源领域，风电上网电价的标杆化始于2009年，光伏发电在2011年开始执行标杆电价。
根据《关于推进价格机制改革的若干意见》和《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》的要求，中国上网电价改革的方向是全面引入竞争机制，价格由供需各方竞争形成。近些年的电力改革，也在沿着这个方向迈进。在2019年，这一改革趋势也被引入了在风电和光伏发电价格领域。2019年4月28日与2019年5月21日，国家发展改革委先后印发《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》以及《关于完善风电上网电价政策的通知》，将集中式光伏电站、陆上风电，以及海上风电的标杆上网电价统一改为指导价，要求新增集中式光伏电站、集中式陆上风电和海上风电项目上网电价全部通过竞争方式确定价格。自此，我国风电项目及新增集中式光伏电站全面实行竞价上网。
四、取消煤电联动机制
2019年9月26日召开的国务院常务会议决定，对尚未实现市场化交易的燃煤发电电量，从2020年1月1日起，取消煤电价格联动机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化机制，意味着我国将告别已经实行了15年的煤电联动机制。
煤电价格联动机制在我国推行已久，2004年底，国家发展改革委就发布了《关于建立煤电价格联动机制的意见》，规定以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%,便将相应调整电价。近年来，我国持续推进电力体制改革，将过去执行“政府定价”的计划交易转为双方“协商定价”的市场化交易，而煤电联动机制也失去其原本意义。“基准价+上下浮动”的市场化机制将进一步还原电力的商品属性，这也是我国推动电力市场化进程中的一个必要环节。
五、其他类型新能源
1、氢能源首次写入政府工作报告
2019年3月15日，国务院新闻办就《政府工作报告》修订进行解读，其中一条颇引人注意——“推动充电、加氢等设施建设”，这是氢能源首次写入《政府工作报告》。目前，氢能产业发展仍处于起步阶段，但我国国家政策支持和顶层设计已经不断发力，早在2016年的《“十三五”国家科技创新规划》中，就已经提出发展氢能燃料电池技术，本次氢能源写入政府工作报告，也由此开启了2019年以来持续升温的“氢能热”，数据显示，中国氢能行业在2019年上半年已实现了超过1000亿元的总投资。
2、八部门联合发布甲醇汽车推广指导意见
2019年3月，工信部、科技部等八部门联合发布《关于在部分地区开展甲醇汽车推广应用的指导意见》，提出“坚持因地制宜……在具备应用条件的地区发展甲醇汽车”。5个月后，工信部在答复十三届全国人大二次会议第3775号建议称，已经研究把甲醇汽车纳入双积分管理，支持甲醇汽车发展，鼓励企业提升甲醇汽车制造能力，开发甲醇商用车等多种车型产品，以满足市场需求。
自2012年工信部先后在山西、上海、陕西、贵州、甘肃等5省市中的10个城市进行甲醇汽车试点至今，这一工作已运行长达7年之久。2019年八部门联合再次发布甲醛汽车推广意见，甲醛能源的发展或将步入“快车道”。
结语
目前，我国的风电、光伏等新能源行业仍然是政策主导型产业，政策的作用至关重要。2019年新能源行业最重要的政策变化是补贴大幅退坡，取而代之的是市场化、竞争化的发展路线，这一定程度上短期内会加重新能源企业的负担。但同时，可再生能源电力“配额制”的正式落地，又给了新能源企业一剂强心剂。从长远来看，市场化的配置方式将提高新能源企业的准入门槛，提高新能源行业整体技术水平，不断提升新能源行业的长期竞争力，最终推动新能源行业持续高水平地发展。
