2019年9月26日，国务院发布《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》提出后移消费税征收环节，并逐步从中央税下划为地方税，推进立法。12月3日，财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，消费税立法加快进程，征求意见稿将消费税从暂行条例上升到法律层面，并且考虑到未来要继续推动改革，增加了对国务院的试点授权，即《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》第2条规定：“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案”。
一 消费税的内涵与外延
消费税有广义与狭义之分。广义是对以消费品或消费行为作为课税对象的各种税收的统称（一般消费税），包括增值税、销售税、零售税等。狭义是指以特定消费品或消费行为作为课税对象而征收的一种税（特别消费税），在我国消费税是狭义消费税，对特定消费品和消费行为征收，税基较窄，1994年分税制改革后征收，与增值税同属于流转税，在商品的交易和流通环节征收。但与增值税不同，消费税是价内税，作为产品价格的一部分存在，影响产品价格，而增值税作为价外税，其税基是包含消费税的；消费税可以在企业所得税税前扣除，对企业生产行为产生影响。
消费税长期是我国第四大税种，2019年个人所得税大幅减税后，消费税已成为我国第三大税种。2015年国内消费税首次突破1万亿元后持续在这个数字以上，2018年为10632亿元，占税收收入和财政收入比重为6.8%和5.8%，占GDP比重为1.2%，仅次于增值税（61531亿元）、企业所得税（35324亿元）和个人所得税（13872亿元）。
消费税为中央税，上海、广东、江苏、湖南、云南、湖北等部分资源密集和消费能力强的省市贡献较大。消费税全部为中央收入，为降低征收成本，在生产和进口环节征收，因此税源相对集中在烟、酒、油、汽车的生产地。其中，上海、广东、江苏、湖南、云南、湖北、山东、天津、陕西9省市消费税占比合计超过50%，分别为8.2%、8.2%、6.5%、6.0%、5.7%、5.6%、4.2%、3.8%和3.2%。
二 消费税变革历史
1994年的税制改革为我国现行税制打下了夯实的基础，也是在本次税改中，国务院颁布《中华人民共和国消费税暂行条例》正式将消费税独立的作为一项税种，并由中央统一征收，税收收入全部归属于中央政府。本次改革设立了11个税目。包括：烟、酒及酒精、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮烟火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车及小汽车。
1995年开创性地在零售环节征收金银首饰、钻石饰品的消费税。根据《财政部、国家税务总局关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》（财税[1994]095号）规定，第1条：“改为零售环节征收消费税的金银首饰范围这次改为零售环节征收消费税的金银首饰范围仅限于：金、银和金基、银基合金首饰，以及金、银和金基、银基合金的镶嵌首饰（以下简称金银首饰）。对既销售金银首饰，又销售非金银首饰的生产、经营单位，应将两类商品划分清楚，分别核算销售额。凡划分不清楚或不能分别核算的，在生产环节销售的，一律从高适用税率征收消费税；在零售环节销售的，一律按金银首饰征收消费税。金银首饰与其他产品组成成套消费品销售的，应按销售额全额征收消费税。”
1997年为了使得卷烟产品结构合理化，我国将原各类卷烟统一税率征收改为将卷烟分为五大类分别适用3档税率，也即根据《国务院关于调整烟叶和卷烟价格及税收政策的紧急通知》第4条：“调整卷烟消费税税率结构。为促使卷烟产品结构合理化，从1998年7月1日起，将卷烟消费税税率由现在实际执行的40%调整为：一类卷烟50%，二、三类卷烟40%，四、五类卷烟和雪茄烟25%。进口卷烟的消费税税率由40%调整为50%。”
2001年将原来适用比例税率的卷烟和白酒改为适用比例加定额的复合计税方法征收，也即根据《财政部、国家税务总局关于调整酒类产品消费税政策的通知》第1条：“调整粮食白酒、薯类白酒消费税税率。粮食白酒、薯类白酒消费税税率由《中华人民共和国消费税暂行条例》规定的比例税率调整为定额税率和比例税率。(一)定额税率：粮食白酒、薯类白酒每斤(500克)0.5元。(二)比例税率：1.粮食白酒(含果木或谷物为原料的蒸馏酒，下同)25%。下列酒类产品比照粮食白酒适用25%比例税率：（a）粮食和薯类、糠麸等多种原料混合生产的白酒；(b)以粮食白酒为酒基的配置酒、泡制酒；(c)以白酒或酒精为酒基，凡酒基所用原料无法确定的配置酒、泡制酒。2.薯类白酒15%。”以及《财政部、国家税务总局关于调整烟类产品消费税政策的通知》第1条：“调整卷烟消费税税率卷烟消费税税率由《中华人民共和国消费税暂行条例》规定的比例税率调整为定额税率和比例税率。税率具体调整如下：（一）定额税率：每标准箱（50000支，下同）150元。（二）比例税率：１、每标准条（200支，下同）调拨价格在50元（含50元，不含增值税）以上的卷烟税率为45%。２、每标准条调拨价格在50元（不含增值税）以下的卷烟税率为30%。３、下列卷烟一律适用45%的比例税率：（a）进口卷烟（b）白包卷烟（c）手工卷烟（d）自产自用没有同牌号、规格调拨价格的卷烟（e）委托加工没有同牌号、规格调拨价格的卷烟（f）未经国务院批准纳入计划的企业和个人生产的卷烟。”
2006年我国迎来了我国历史上最大的消费税改革，也即《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策的通知》，此次改革增加了6个税目，取消了3个税目使得最终税目数量为14个，并对部分现行消费税税目与税率进行调整。新增成品油税目对原有的汽油柴油和新增加的航空煤油等进行消费税征收; 增加木质一次性筷子和实木地板两个税目来反应国家对环境的保护并引导民众降低对木材的使用; 增加游艇，高尔夫球及球具和高档手表来体现国家对高档奢侈消费的调节并间接调整收入分配; 取消了护肤护发品税目以支持大众生活品质的提升; 将原来的汽油和柴油两个税目并入新增的成品油税目当中。此次消费税改革的另一方面反应对于小汽车和摩托车进行了更为标准和细致的划分，统一了薯类白酒和粮食白酒的税率并降低了汽车轮胎的税率。随后2008年和2009年分别对2006年的税改进行了小部分调整，调高了小汽车，成品油的税率和在卷烟批发环节加征一道从价税。
2009年以后我国消费税在很长一段时间里都没有再进行变动了，现行消费税暂行条例及细则也是在2009年以后就没进行过大的修改。2015年将电池和涂料纳入消费税征税范围，在生产、委托加工和进口环节征收，同年还提高了成品油消费税税率。2016年我国取消了对普通化妆品的消费税征收，并将高档化妆品税率调高到15%。
三 消费税本次改革内容
财政部、国家税务总局2019年12月3日发布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。本次中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》与《消费税暂行条例》（2008修订）存在以下变动：
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《消费税暂行条例》 （2008修订） |
《征求意见稿》
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第一条，在中华人民共和国境内生产、委托加工和进口本条例规定的消费品的单位和个人，以及国务院确定的销售本条例规定的消费品的其他单位和个人，为消费税的纳税人，应当依照本条例缴纳消费税。 |
第一条，在中华人民共和国境内销售、委托加工和进口应税消费品的单位和个人,为消费税的纳税人，应当依照本法规定缴纳消费税。 |
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第二条，消费税的税目、税率，依照本条例所附的《消费税税目税率表》执行。消费税税目、税率的调整，由国务院决定。 |
第二条，消费税的税目、税率和征收环节，依照本法所附《消费税税目税率表》执行。根据宏观调控需要，国务院可以调整消费税的税率，报全国人民代表大会常务委员会备案。 |
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第三条，纳税人兼营不同税率的应当缴纳消费税的消费品（以下简称应税消费品），应当分别核算不同税率应税消费品的销售额、销售数量；未分别核算销售额、销售数量，或者将不同税率的应税消费品组成成套消费品销售的，从高适用税率。 |
第三条，纳税人在生产、批发或者零售环节销售应税消费品，应当依照本法规定缴纳消费税。纳税人自用未对外销售应税消费品，应当依照本法规定缴纳消费税。 |
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第四条，纳税人生产的应税消费品，于纳税人销售时纳税。纳税人自产自用的应税消费品，用于连续生产应税消费品的，不纳税；用于其他方面的，于移送使用时纳税。委托加工的应税消费品，除受托方为个人外，由受托方在向委托方交货时代收代缴税款。委托加工的应税消费品，委托方用于连续生产应税消费品的，所纳税款准予按规定抵扣。进口的应税消费品，于报关进口时纳税。 |
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第五条，消费税实行从价定率、从量定额，或者从价定率和从量定额复合计税（以下简称复合计税）的办法计算应纳税额。应纳税额计算公式： 实行从价定率办法计算的应纳税额=销售额×比例税率 实行从量定额办法计算的应纳税额=销售数量×定额税率 实行复合计税办法计算的应纳税额=销售额×比例税率＋销售数量×定额税率 纳税人销售的应税消费品，以人民币计算销售额。纳税人以人民币以外的货币结算销售额的，应当折合成人民币计算。 |
第四条，消费税实行从价计税、从量计税，或者从价和从量复合计税（以下简称复合计税）的办法计算应纳税额。应纳税额计算公式： 实行从价计税办法计算的应纳税额=销售额×比例税率 实行从量计税办法计算的应纳税额=销售数量×定额税率 实行复合计税办法计算的应纳税额=销售额×比例税率＋销售数量×定额税率 |
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第六条，销售额为纳税人销售应税消费品向购买方收取的全部价款和价外费用。 |
第五条，纳税人兼营不同税率的应税消费品，应当分别核算不同税率应税消费品的销售额、销售数量；未分别核算销售额、销售数量，或者将不同税率的应税消费品组成成套消费品销售的，从高适用税率。 |
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第六条，销售额，是指纳税人销售应税消费品取得的与之相关的对价，包括全部货币或者非货币形式的经济利益。 纳税人销售的应税消费品，以人民币计算销售额。纳税人以人民币以外的货币结算销售额的，应当折合成人民币计算。 |
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第七条，纳税人自产自用的应税消费品，按照纳税人生产的同类消费品的销售价格计算纳税；没有同类消费品销售价格的，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价定率办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（成本+利润）÷（1-比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（成本+利润+自产自用数量×定额税率）÷（1-比例税率） |
第七条，纳税人自用未对外销售的应税消费品，按照纳税人销售的同类消费品的销售价格计算纳税；没有同类消费品销售价格的，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（成本+利润）÷（1-比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（成本+利润+自用数量×定额税率）÷（1-比例税率） |
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第八条，委托加工的应税消费品，按照受托方的同类消费品的销售价格计算纳税；没有同类消费品销售价格的，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价定率办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（材料成本+加工费） ÷（l-比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（材料成本+加工费+委托加工数量×定额税率）÷（1-比例税率） |
第八条，委托加工的应税消费品，按照受托方的同类消费品的销售价格计算纳税；没有同类消费品销售价格的，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（材料成本+加工费）÷（l-比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（材料成本+加工费+委托加工数量×定额税率）÷（1-比例税率） |
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第九条，进口的应税消费品，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价定率办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（关税完税价格+关税） ÷（1-消费税比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式： 组成计税价格=（关税完税价格+关税+进口数量×消费税定额税率） ÷（1-消费税比例税率） |
第九条，进口的应税消费品，按照组成计税价格计算纳税。 实行从价计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（关税计税价格+关税）÷（1-消费税比例税率） 实行复合计税办法计算纳税的组成计税价格计算公式：组成计税价格=（关税计税价格+关税+进口数量×消费税定额税率）÷（1-消费税比例税率） |
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第十条，纳税人应税消费品的计税价格明显偏低并无正当理由的，由主管税务机关核定其计税价格。 |
第十条，纳税人申报的应税消费品的计税价格和数量明显偏低且不具有合理商业目的，税务机关、海关有权核定其计税价格和数量。 |
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第十一条，委托加工收回的应税消费品，委托方用于连续生产应税消费品的，所纳消费税税款准予按规定抵扣。 |
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第十二条，外购的应税消费品用于连续生产应税消费品的，符合下列情形的所纳消费税税款准予按规定抵扣： （一）烟丝生产卷烟的； （二）鞭炮、焰火生产鞭炮、焰火的； （三）杆头、杆身和握把生产高尔夫球杆的； （四）木制一次性筷子生产木制一次性筷子的； （五）实木地板生产实木地板的； （六）石脑油、燃料油生产成品油的； （七）汽油、柴油、润滑油分别生产汽油、柴油、润滑油的； （八）集团内部企业间用啤酒液生产啤酒的； （九）葡萄酒生产葡萄酒的； （十）高档化妆品生产高档化妆品的。 除第（六）、（七）、（八）项外，上述准予抵扣的情形仅限于进口或从同税目纳税人购进的应税消费品。 |
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第十三条，纳税人应凭合法有效凭证抵扣消费税。 |
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第十一条，对纳税人出口应税消费品，免征消费税；国务院另有规定的除外。出口应税消费品的免税办法，由国务院财政、税务主管部门规定。 |
第十四条，纳税人出口应税消费品，免征消费税；国务院另有规定的除外。 根据国民经济和社会发展需要，国务院可以规定免征或减征消费税，报全国人民代表大会常务委员会备案。 |
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第十二条，消费税由税务机关征收，进口的应税消费品的消费税由海关代征。 个人携带或者邮寄进境的应税消费品的消费税，连同关税一并计征。具体办法由国务院关税税则委员会会同有关部门制定。 |
第十五条，消费税由税务机关征收，进口的应税消费品的消费税由税务机关委托海关代征。 海关应当将受托代征消费税的信息和货物出口报关的信息共享给税务机关。 个人携带或者邮寄进境的应税消费品的消费税计征办法由国务院制定。
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第十六条，消费税纳税义务发生时间，按以下规定确定： （一）纳税人销售应税消费品，纳税义务发生时间为收讫销售款项或者取得索取销售款项凭据的当天；先开具发票的，为开具发票的当天。 （二）委托加工应税消费品，除受托方为个人外，由受托方在向委托方交货时代收代缴税款，纳税义务发生时间为受托方向委托方交货的当天。 （三）未对外销售，自用应税消费品纳税义务发生时间为移送货物的当天。 （四）进口应税消费品，纳税义务发生时间为进入关境的当天。 |
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第十三条纳税人销售的应税消费品，以及自产自用的应税消费品，除国务院财政、税务主管部门另有规定外，应当向纳税人机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。 委托加工的应税消费品，除受托方为个人外，由受托方向机构所在地或者居住地的主管税务机关解缴消费税税款。 进口的应税消费品，应当向报关地海关申报纳税。 |
第十七条消费税纳税地点，按以下规定确定： （一）纳税人销售应税消费品的，以及自用应税消费品的，除国务院财政、税务主管部门另有规定外，应当向纳税人机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。 （二）委托加工应税消费品的，除受托方为个人外，由受托方向机构所在地的主管税务机关解缴消费税税款。 （三）进口应税消费品的，应当向报关地海关申报纳税。 |
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第十四条，消费税的纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日、1个月或者1个季度。纳税人的具体纳税期限，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小分别核定；不能按照固定期限纳税的，可以按次纳税。 纳税人以1个月或者1个季度为1个纳税期的，自期满之日起15日内申报纳税；以1日、3日、5日、10日或者15日为1个纳税期的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起15日内申报纳税并结清上月应纳税款。 |
第十八条，消费税的计税期间分别为十日、十五日、一个月、一个季度或者半年。纳税人的具体计税期间，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小分别核定；不能按照固定计税期间纳税的，可以按次纳税。 纳税人以一个月、一个季度或者半年为一个计税期间的，自期满之日起十五日内申报纳税；以十日或者十五日为一个计税期间的，自期满之日起五日内预缴税款，于次月一日起十五日内申报纳税并结清上月应纳税款。 扣缴义务人解缴税款的计税期间和申报纳税期限，依照前两款规定执行。 纳税人进口应税消费品，应当自海关填发海关进口消费税专用缴款书之日起十五日内缴纳税款。 |
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第十五条，纳税人进口应税消费品，应当自海关填发海关进口消费税专用缴款书之日起15日内缴纳税款。 |
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第十六条，消费税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例有关规定执行。 |
第十九条，消费税的征收管理，依照本法和《中华人民共和国税收征收管理法》的规定执行。 |
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第二十条，国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。 |
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第二十一条，税务机关与发展改革、工业和信息化、公安、生态环境、交通运输、商务、应急管理、海关、市场监管等相关部门应当建立消费税信息共享和工作配合机制，加强消费税征收管理。 |
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第二十二条，国务院根据本法制定实施条例。 |
另外，2019年9月26日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，其中第2条第三款提出的政策措施包括：“后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。
可总结为，消费税改革主要有以下内容：
1.将生产或者进口环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，目前先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革；
2.推进消费税立法，再对其他具备条件的品目实施改革试点；
3.将消费税收入逐步下划地方，拓展地方收入来源，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
上述改革内容主要有以下重点调整：《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提到增量部分原则上归属地方，是对地方政府财政收入的补充。自2016年5月1日，我国全面实施营业税改增值税以来，地方政府财政收入显著降低，主要原因是营业税为地方税，原本为地方政府主要税收收入，而增值税则由国税局征收，再由中央划分至地方。其次，消费税增量归属地方，叠加征税环节后移，更显公平。我国消费品的生产和消费的地域分布极不平衡，例如白酒主要在西南地区生产，烟草主要在云南地区，但是消费者却分布在全国。当消费税作为对地方收入的重要补充时，为了使贡献消费的地方享受税收好处，而并非由生产和进口地的政府独享消费税，需要进行消费税征收环节的调整。
消费税征收环节由生产端转移至批发或零售环节，将引起计税税基增加（由出厂价或进口价提高至零售价），如果不调整消费税税率，会提高消费者整体税负，对目前构成消费税税收主要来源的品类产生影响，故而重新制定消费税法。
四 消费税改革的影响
政策需要循序渐进，目前还只是对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，未涉及烟、酒、成品油和车，而后者在消费税收入中占比高达最高99%，因此短期内，消费税改革的增收效果比较有限，但在长期条件成熟的情况下，消费税对拓展地方财政收入具有重大贡献。
消费税下划地方将有效改善中央和地方的财政分配关系，但短期效果有限，且考虑到各地消费能力和偏好不同，可能加剧各地财政不均衡性，要加大中央对财政受益程度较低地区的转移支付力度。消费税下划地方要以成熟的论证为基础，征收环节的调整是必要的。《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中表明，改革带来的存量部分上解中央，增量部分原则上将归属地方。从消费税改革的初步方案看，增量部分来自于高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目，收入额较低，地方财政收入近期不会有明显增长，逐步调整征收环节和计税方式以后才能形成长期稳定收入。
消费税征收环节后移之后，消费税划为地方税种可能将激励地方政府更加关注地区的消费能力，通过优化地区消费环境，吸引人口流入，扩大消费税税基，带来财政收入的持续性增长。地方政府财政增收，即具备提高公共产品和服务的质量的条件，从而更有利于吸引具有消费能力的人口流入，达到消费税增收与地区环境建设的良性循环。但是，消费税作为地方税种也可能造成地方政府有害的异化行为，如鼓励烟酒产品的消费、降低对油品资源的限制等，与消费税征收目的背离。为避免地方政府的异化问题，需要对地方政府的消费税支出进行合理规划，增加对滥用财政收入和财政权力的限制。
