2019年1月1日《土壤污染防治法》正式施行，相较于中国最早的环境污染防治领域的立法，即1984年的《水污染防治法》，整整“晚”了34年，并且该法律从列入立法规划到正式出台，历时5年。这与土壤污染的隐蔽性、滞后性和累积性不无关系，土壤污染常被称作“看不见的污染”，其往往由大气、水、固体废物污染所累积造成，治理较为困难，立法的难度也较高。
但正因为出台较晚，能够吸收一些境外环境立法领域可借鉴的先进理念，本次《土壤污染防治法》里的许多新的制度安排是此前的中国环保立法里不曾有过的。因此，在《土壤污染防治法》实施将近半年之际，我们结合实务案例对《土壤污染防治法》进行解析。
一、核心制度解析
（一）土壤分类管控
《土壤污染防治法》对农用地和建设用地提出了分类管控的要求，在该法颁布之前，各地方也曾零星出台过一些关于土壤保护的规定，如上海于2016年7月1日施行的《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》，但该规定主要适用经营性用地、工业用地，而本次土壤法的规定更为全面，除了建设用地之外，还包含了农用地的规制，针对各类土地的使用特点、相关标准，风险管控措施也更为差异化。
以农用地为例，若曾“作为或者曾作为污水灌溉区的”或者“用于或者曾用于规模化养殖，固体废物堆放、填埋的”的，地方政府会协同各职能部门，在日常监测过程中“重点监测”。
（二）土壤污染风险管控和修复名录
《土壤污染防治法》要求，对建设用地要实施土壤污染风险管控和修复名录制度，该名录由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门制定，按照规定向社会公开。列入该名录的地块，不能开工建设任何与风险管控、修复无关的项目，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地，除非达到要求移除名录之后才可以。列入名录中地块的土壤污染责任人还应当按照要求，采取额外的风险管控措施。《土壤污染防治法》已实施近半年，目前部分省份如河南、天津等地的土壤污染风险管控和修复名录已经逐步公示出来。
（三）土壤环境污染重点监管企业名录
上述“土壤污染风险管控和修复名录”，针对的目标是污染地块，而“重点监管企业名录”则针对的是在生产经营过程中排放有毒有害物质的“土壤环境污染重点监管单位”（“重点单位”）。列入名单中的重点单位在新、改、扩建项目时，除了按照法律规定完成常规的“建设项目环境影响评价”程序外，还应当对项目地块的土壤和地下水环境现状进行调查，编制调查报告并上报。
根据《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》的规定，重点监管单位包括有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业中应当纳入排污许可重点管理的企业；有色金属矿采选、石油开采行业规模以上企业；其他根据有关规定纳入土壤污染重点监管单位名录的企事业单位。具体名单将由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门制定，并向社会公开。目前，中国部分地区，如上海、深圳等已经逐步分批公开了辖区内土壤环境污染重点监管企业名录。
（四）土壤污染风险管控和修复的责任承担
谁来修复被污染的土地？这是本次《土壤污染防治法》中最为重要的制度之一。针对污染地块，
首先是土壤污染责任人承担修复的义务。
其次，若土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定责任人; 建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。但是对于认定过程和认定的具体标准，目前尚无规定，该法律只是规定具体的认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。
最后，土壤污染责任人无法认定的，由土地使用权人履行土壤污染风险管控和修复义务。对于为何由土地使用权人承担土壤修复的“兜底”责任，立法者也曾给出解释。土地使用权人作为土地的权利主体，根据中国物权法的规定，在享有使用、收益、处分权的同时也负有相关的义务。此外，作为权利主体，无论是自己直接使用还是出租出借提供给他人使用，其对地上活动是有影响力和支配力的。基于权责一致的规则，法律最终规定在无法确认责任人的情况下，由土地使用权人承担“兜底”责任。
二、实务案例
实务中，我们遇到许多与土壤污染相关的案件。A公司与B公司均为化工类企业，若干年前，A公司将其用于生产经营的一块建设用地出售给B公司。若干年后，A公司又从B公司手中将该地块买回， A、B两公司均从事同类化学品生产。一段时间后，A公司发现该地块污染物超过土壤污染风险管控标准，属于污染地块。此时A公司找到我们咨询谁（A公司自己还是B公司，还是两家公司共同）对此要承担责任？因事件发生时，《土壤污染防治法》尚未生效，故其处理意见尚有一些不确定性。在《土壤污染防治法》生效后，责任的认定，大略遵从以下思路。
首先，认定土壤污染责任人，如果通过土壤污染状况调查可以明确污染物是其中一家企业产生的，这种情况下往往可以确定造成土壤污染的污染者，由污染者组织实施土壤污染风险管控和修复即可。
其次，因本案中，A、B两公司在该地块上从事的同类化学品生产，污染物高度相似，因此无法判断土壤污染责任人。因本地块属于建设用地，则由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。具体认定办法有待公布。
最后，若最终土壤污染责任人无法认定的，因A公司为当前土地的使用权人，则由A公司承担土壤污染风险管控和修复的责任。若A公司不具备具体该等专业能力的，也可以委托第三方进行，由A公司支付费用。
三、影响
《土壤污染防治法》的实施，明确了土壤污染防控和污染土壤的修复等制度，但也对企业在交易中涉及土地交易时的注意义务提高了一定的要求，交易者一定要谨慎，要完成相应的土壤环境调查评估，进行必要的尽职调查。否则很可能在交易后作为土地的使用权人为交易上家造成的历史污染买单。
此外，《土壤污染防治法》颁布后，也有观点认为该法律对土壤污染行为的处罚力度较小，以行政罚款为例，没有规定特别巨大的数额（最高仅200万元），但事实上让责任人做风险管控和修复，就是一笔特别大的支出。这也是为何立法者没有把主要责任通过行政处罚的形式让污染责任人承担，其惩罚的主要目的是要求违法者修复土地。同时，土壤污染者除了要修复土地外，也可能面临集体诉讼或者环境公益诉讼的风险，被追究民事赔偿责任。
土壤污染防治法刚刚出炉，中国的土壤污染防治标准体系建设尚未完善，土壤污染防治法还缺少大量配套制度。另外，空气污染、水污染和土壤污染是自然而然相互牵扯的，这就需要三种污染源的检测标准做到相互衔接，不能自相矛盾。当然，我们注意到在《土壤污染防治法》中提到的土壤污染责任人不明确或存在争议时适用的认定办法还暂未公布，我们也将对此保持密切关注，并及时更新报告。
