2019年4月23日，《药品管理法（修订草案）》（下称：《修订草案》）全国人大常委会会议第二次审议未作出决议，正在等待第三次审议。由于我国立法法规定：列入全国人大常务委员会会议议程的法律案，一般需经三次常务委员会会议审议后再交付表决。而此次二审未作出决议是因为部分条文内容还有调整空间。随后2019年4月26日，中国人大网公布《药品管理法（修订草案）征求意见》。此前2018年11月1日中国人大网公布了《药品管理法（修正草案）征求意见稿》（下称：《修正草案》），从“修正草案”到“修订草案”，意味着《药品管理法》迎来的将是一次系统性、结构性、更大范围、更为全面的“大修”。此次修订，将近几年药品领域改革的相关成果和行之有效的实践做法纳入草案内容，不仅体现了立法的与时俱进，更为今后创新的药品管理制度提供了法律层面的保障。

　　尽管《修订草案》目前尚未通过决议生效，但其中建立药品上市许可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度（下称MAH制度或持有人制度），实行药品全生命周期监管，鼓励新药的研发上市，加强药品质量的事前预防和上市后监管等，已经成为行业内外公认的改革方向。这也预示着药品监管重心由事前审批向加强事中事后监管的转移，监管方式由粗放向全过程的精细化管理转变的趋势。其中MAH制度相对于现行药品管理制度而言是一场颠覆性的改革，对于我国医药行业的创新发展将起到极大的推动作用。

　　一、我国MAH制度的立法沿革

　　药品上市许可持有人制度，是当今国际社会药品安全领域的通行管理制度，是贯穿药品全生命周期的基本法律制度，其可从源头上抑制生物医药企业的低水平重复建设，提高新产品研发的积极性，促进委托生产的繁荣。由于历史原因，我国此前的药品管理采用上市许可和生产许可相“捆绑”的模式，即药品上市许可(药品批准文号)只颁发给具有药品生产许可证的生产企业，药品研发机构、科研人员则不具备独立获取药品上市许可的资质。后来，随着我国市场经济体制逐步完善，医药产业创新研发能力不断发展，我国也开始探索建立国际通行的MAH制度。

　　1、萌芽时期

　　在探索建立MAH制度之前，我国药品管理领域有相似的制度，即药品委托生产制度和技术转让制度。药品委托生产制度规定于原国家食品药品监督管理局在2014年8月14日颁布的《药品委托生产监督管理规定》之中，这个制度的核心是委托方和受托方均为药品生产企业，且委托的药品批准文号不随委托进行变更。药品技术转让制度主要规定于原国家食品药品监督管理局在2009年8月19日颁布的《药品技术转让注册管理规定》中，核心是药品生产企业作为受让方，其本质与委托生产制度一样，还是“捆绑”式的管理模式。这种管理模式对于激励我国医药产业研发创新的弊端越来越明显，MAH制度是大势所趋。

　　我国MAH制度从2014年起在医疗器械管理领域开始酝酿，随着《医疗器械监督管理条例》（2014版）的修订和落实，医疗器械的监管流程从“先生产许可后产品注册”调整为“先产品注册后生产许可”，在法规层面为MAH制度铺平了道路。在2014年2月，原国家食品药品监督管理总局发布了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》，允许创新医疗器械可委托具有资质的医疗器械生产企业进行样品生产，创新医疗器械的注册人可将有限资源全部用于产品的开发，而不必再自建厂房和自组生产团队。这是我国医药领域管理模式的一大进步，意味着国家顶层设计开始关注MAH制度，为MAH制度的可行性探明道路。

　　2、探索时期

　　在医疗器械管理领域探索MAH制度可行性之后，我国开始在药品管理领域探索建立上市许可持有人制度。从2015年开始，国家顶层密集发布相关法规政策文件，开始MAH制度的试点，为《药品管理法》关于MAH制度的修订积累相关经验。

　　2015年11月4日，第十二届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》，决定自2015年11月5日起在北京、上海等十个省市开展为期三年的MAH制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号。这一文件是我国探索建立MAH制度的第一步。

　　2016年5月26日，在MAH制度试点进行半年之后，为了有序推进试点工作，国务院办公厅又发布了《药品上市许可持有人制度试点方案》（下称“《试点方案》”），该方案明确了MAH制度的试点内容、试点药品范围、申请人和持有人的条件以及其义务和责任等，为MAH制度的试点工作提供明确的指引。

　　2016年7月6日，在国务院《试点方案》发布不久，原国家食品药品监管总局印发了《关于做好药品上市许可持有人制度试点有关工作的通知》，对地方试点工作进行统一部署。

　　2017年8月15日，在地方试点进行一年之后，由于总体工作进度与实际要求还有差距，为加快推进持有人制度试点工作，原国家食品药品监管总局印发了《关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》，对于地方试点当中遇到的突出问题作出回应，并制定了多个推进试点工作的措施，如允许持有人多点委托生产、允许持有人自行或委托销售药品、加快试点企业有关申报注册品种的审评审批等。

　　2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出要加强药品医疗器械全生命周期管理，推进实施药品医疗器械上市许可持有人制度。

　　2018年10月26日，为了更好总结药品上市许可持有人制度试点经验，为改革完善药品管理制度打好基础，并做好药品上市许可持有人制度试点工作和本次《药品管理法》修改工作的衔接，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定将药品上市许可持有人制度试点工作的三年期限延长一年。

　　3、初建时期

　　2019年4月26日的《修订草案》在第三章对药品上市许可持有人作专章规定，是本次《药品管理法》修订最大的变化。相对在2018年《修正草案》对MAH的责任规定得不够全面、清晰的基础上，进一步明确了MAH在药品全生命周期的责任，特别强调MAH对药品的非临床研究、临床试验、生产经营、上市后研究、不良反应监测及报告与处理等承担责任，其法定代表人、主要负责人对药品质量全面负责。

　　二、MAH制度剖析

　　1、MAH制度的内涵

　　在我国探索建立MAH制度，需要对其内涵准确把握。MAH制度由上市许可和持有人两个制度组成，其核心在于持有人制度。上市许可制度作为环节管理制度，属于“程序法”的范畴，其主要是围绕着审评审批的基本程序来展开。而持有人制度作为要素管理制度，则属于“主体法”的范畴，涉及资格、条件、权利、义务、责任等内容。从药品研发到生产上市再到后续的质量追踪，由持有人全程负责质量管控，才是MAH制度的核心，才能涵盖药品质量的全生命周期。

　　任何法律制度的设计都有其深厚的社会文化背景，我国药品管理法确立的药品上市许可由生产企业持有的制度，发端于计划经济时代，而MAH制度源于市场经济体制。在市场经济体制下，任何民事主体都可以平等地从事药品研制活动，都可能成为上市许可持有人。实施MAH制度，意味着药品质量管理的制高点从生产环节向研制环节的转移，医药研发人员的创新能力将得到极大的激活。所以MAH制度是市场经济条件下的药品管理制度，也是顺应我国医药行业发展所需要的药品管理制度。

　　2、MAH制度的优势

　　MAH制度因其内在的管理要素具有天然的优势，其在激发药品研发人员的创新能力、优化医药产业资源配置、强化药品全生命周期监管方面具有制度优势，对于我国制药业的健康发展是重大利好。第一，实行MAH制度，研发单位或者科研人员可以通过委托生产将药品迅速产业化，形成稳定的投资关系和较好的投资回报预期，这将极大地调动研发机构和科研人员投身药物研发创新的积极性，加快提升我国药品产业的国际创新力和竞争力。第二，实施MAH制度，药品研发机构和科研人员可以自己建立企业生产药品，也可以委托企业生产药品，这样可以避免企业“大而全”、“小而全”的低水平重复现象，也将加快我国医药产业集中、创新集聚的步伐。第三，在MAH制度下，持有人对药品质量的全生命周期负责，这种明确而严格的责任制度将有效强化持有人“从研发到售后追踪”管理责任的全面落实。第四，实行MAH制度，药品管理的直接对象将从多元主体转移到单一主体，管理的核心内容将从准入资格管理转移到体系能力管理，管理的基本方式将从传统管理转移到现代管理，药品管理将进入全新的智慧管理模式。

　　三、《修订草案》下MAH制度的构建

　　《修订草案》中以专章形式列明药品上市许可持有人的相关规定，可以大致了解国家顶层设计的MAH制度框架。

　　1、持有人对药品全生命周期负责

　　《修订草案》第26条第1款规定：取得药品注册证书的，为药品上市许可持有人。第2款规定：药品上市许可持有人应当遵守本法规定，对药品的非临床研究、临床试验、生产经营、上市后研究、不良反应监测及报告与处理等承担责任。该条规定是MAH制度的基石，奠定了持有人作为药品全生命周期的负责人。MAH制度建立的初衷是将药品上市许可和生产许可相分离，鼓励药品研发机构和科研人员成为上市许可持有人。需要注意的是，该条第三款规定，药品上市许可持有人的法定代表人、主要负责人对药品质量全面负责。责任细化到人，对于药品上市许可持有人的高级管理人员提出了更高的要求。

　　相配套的，《修订草案》还规定持有人应当建立并实施质量保证体系以及药品质量追溯制度，保证药品可追溯，并且持有人还应当建立年度报告制度，每年将药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向有关药监部门报告。质量保证体系、质量追溯制度和年度报告制度是持有人履行药品全生命周期责任的重要体现，也是政府部门监管持有人责任履行的重要手段。

　　2、持有人可自行生产，也可委托生产

　　《修订草案》规定，持有人自行生产药品的，应当依照本法规定取得药品生产许可证；委托生产的，应当委托符合条件的药品生产企业，并与其签订委托协议和质量协议。同时规定，国务院药品监督管理部门制定药品委托生产质量协议指南，指导、监督药品上市许可持有人和受托生产企业履行药品质量保证义务。这是上市许可和生产许可相分离最直接的体现。

　　在我国原有的“捆绑”制度安排下，只能由药品生产企业成为上市许可人，药品研发机构和科研人员只能通过技术转让或者隐名持股来获得短期利益或者隐名利益，极大遏制了研发机构和科研人员的积极性，导致我国药品行业整体以低水平仿制药为主、创新能力缺乏。实施MAH制度，药品研发机构和科研人员可以成为上市持有人，有生产条件的可以自行生产，不具备生产条件的可以委托生产，这将极大的激发研发机构和科研人员药品创新能力，对于我国制药业的创新发展具有极大的推动作用。

　　需要注意的是，《修订草案》对于委托生产的规定没有涉及到行政区域，由于持有人和受托方的关系十分复杂，可能存在多个持有人委托一家企业生产的问题，这就存在跨行政区域监管问题。当前，我国药品职业化检查员队伍建设正在加快推进中，属地化监管模式对跨区域检查具有一定的挑战性。未来，有必要统一检查体系、检查标准、检查公告方式，实现跨区域检查结果的互认。

　　3、持有人可自行经营，也可委托经营

　　在此前MAH制度试点方案和后续的政策解读文件中，明确持有人可委托具备资质的药品经营企业代为销售药品。当时用词很谨慎，仅规定持有人可以委托销售药品，后政策放宽到持有人可以自行销售所持有的品种。后续通过进一步政策解读，药品“销售”并不是通常意义上商品交换过程中“一手交钱一手交货”式狭义的“销售”，其本意是指药品经营行为，不仅涵盖物流、票流、资金流、信息流等过程，也包括药品经营质量管理的系列活动。所以《修订草案》将“销售”改为了“经营”，明确规定持有人可以自行经营药品，也可以委托药品经营企业经营，用词更加准确，避免了歧义。同时，《修订草案》还规定，药品上市许可持有人自行经营药品的，应当具备本法规定的条件；委托经营的，应当委托符合条件的药品经营企业，并与其签订委托协议。《修订草案》也在第五章明确了药品经营的相关规定。

　　需要注意的是，由于药品销往公立医疗机构需要执行“两票制”。试点中，部分持有人因不具有药品经营或市场运营能力，只能开票销售给一家药品经营企业作为总代理商，再向下游销售。但是总代理商往往也不具有全国配送能力，还必须再开一票销售给地区分销商，再销售、配送到公立医疗机构，这样就违反了“两票制”。为了配合MAH制度的顺利推进，建议政策明确不具备经营条件、尤其是纯粹的研发机构型持有人委托经营如何操作。

　　4、持有人可以转让药品注册证书

　　《修订草案》规定，经国务院药品监督管理部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品注册证书。药品注册证书的受让方应当具备保障药品安全性、有效性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力，依法全面履行药品上市许可持有人义务。药品注册证书就是药品上市的“身份证”，其承载的安全性、有效性、质量可控性的属性并不因转让而发生改变。上市许可持有人制度下不论药品归谁持有，必须与批准上市时的属性保持一致。

　　5、持有人的药品不良反应报告和药品召回义务

　　《修订草案》规定，持有人应当对药品的不良反应监测及报告与处理承担责任。同时规定，上市药品存在质量问题或者其他安全隐患的，药品上市许可持有人应当立即停止生产、销售，告知相关生产企业、经营企业和医疗机构停止生产、经营和使用，召回已上市销售的药品，及时公开召回信息，并将药品召回和处理情况向省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生健康主管部门报告。

　　及时报告药品不良反应、及时召回问题药品等，是持有人必须履行的法定义务。目前，我国部分药品企业风险意识和责任意识淡薄，未严格履行药品不良反应报告义务和问题产品召回义务。持有人委托他人生产时，若不建立良好的利益约束机制，药品不良反应报告义务和问题产品召回义务的履行可能更加困难，因此，有必要建立故意不履行法定义务导致他人损害的惩罚性赔偿机制，同时，监管部门应当进一步加大监管执法力度，将药品不良反应监测报告和问题产品召回义务的履行作为对上市许可持有人检查的重点。

　　四、结语

　　《修订草案》正在等待全国人大常委会第三次审议，MAH制度作为我国药品监管制度的创新改革措施，是药品管理法律制度中的基本制度，是代表未来药品管理方向的重要制度。面对新的政策，我们唯有顺势而为，积极应对、拥抱变化，才可以在洗牌中抓住机会发展起来，MAH意味着巨大的机会，各药品相关机构应从自身角度思考如何把握机会、抓住机会。