2019年5月1日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保监会”）网站发布消息，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清接受媒体采访，就银行业保险业扩大对外开放回答了相关提问。习近平总书记在党的十九大提出要推动形成全面开放新格局，并多次强调包括金融业在内的对外开放重大举措落地应宜早、宜快。郭树清对此表示，金融管理部门坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，持续推动银行业保险业对外开放。在对去年4月发布实施15条对外开放措施（以下简称“15条措施”）的深入研究评估后，中国银保监会近期拟推出12条对外开放新措施（以下简称“12条措施”或“新措施”）。
中国银保监会拟推出的“12条措施”具体内容及相关评析：
1、按照内外资一致原则，同时取消单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限；
中国银保监会在2018年6月8日发布了《中国银行保险监督管理委员会关于废止和修改部分规章的决定（征求意见稿）》（以下简称“《决定》”），其中第二条是取消《中资商业银行行政许可事项实施办法》对外资入股中资银行的股比限制，删去上述实施办法相关条款中关于单个境外金融机构及其关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行的投资入股比例不得超过20%、多个境外金融机构及其关联方投资上述机构入股比例合计不得超过25%的规定。
根据中国银保监会新闻发言人肖远企的解释，该条措施与去年《决定》的不同之处在于去年的措施发布后，符合条件的投资者入股大型银行，均无持股比例限制；而符合条件的投资者入股股份制银行、城市商业银行等中小商业银行的，主要股东包括战略投资者持股比例一般不超过20%，此次全面取消单家中资银行和单家外资银行入股股份制银行、城市商业银行等中小商业银行的持股比例上限。本次明确取消单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限，实际上为银行之间的收购、兼并奠定了基础。此前中资商业银行的改制、重组、上市过程中虽然外资银行有部分参与，但因所占股比过小，在公司治理及业务经营过程中感觉到“位卑言轻”，逐渐退出了所持中资银行的股份。而中资商业银行包括城商行及农商行近年来的“突飞猛进”，也埋下了不少风险隐患，随着区域性金融风险的进一步加大，不排除部分中小商业银行被大中型银行兼并重组的可能性。中国银保监会正在起草的《商业银行破产风险处置条例》为这一措施的推进也已做了铺垫。此外，2007年公布的《村镇银行管理暂行规定》曾明确提出村镇银行的最大股东或唯一股东必须是中资或外资银行业金融机构，且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，这一比例已经被《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》调整为15%。
2、取消外国银行来华设立外资法人银行的100亿美元总资产要求和外国银行来华设立分行的200亿美元总资产要求；
《外资银行管理条例（2014）》第十条规定，拟设外商独资银行的外国银行若作为唯一或者控股股东应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元”的条件，第十一条规定，拟设中外合资银行的外国银行若作为唯一或者控股股东也应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元”的条件，第十二条规定，拟设分行的外国银行应当具备“提出设立申请前1年年末总资产不少于200亿美元”的条件。
近年来，来华设立独资银行和分行的家数明显减少，据笔者了解，100亿元和200亿元的总资产规模是“拦路虎”，新措施公布后，已经有美洲和非洲的银行在跃跃欲试。当然，这一措施并非代表降低对于外国银行的监管标准，今后中国监管部门将更倾向于注重外国银行的业务经营能力、质量和效益等，以吸引更多外国银行来华经营、提升中国银行业机构的多元化，那些整体规模虽然较小、但具有自身特色的外国银行将为中国银行业注入新力量。
3、取消境外金融机构投资入股信托公司的10亿美元总资产要求；
《信托公司行政许可事项实施办法（2015）》第九条规定，境外金融机构作为信托公司出资人，应当同时具备“最近1个会计年度末总资产原则上不少于10亿美元”和“单个出资人及其关联方投资入股的信托公司不得超过2家，其中绝对控股不得超过1家”的条件。
虽然新措施对信托公司境外股东取消了10亿美元总资产的要求，但对“境外金融机构”的具体种类并未明确，实践中中国对金融机构的定义严格限制为一行两会发牌的金融机构，类似于地方金融资产管理公司、融资担保公司和私募股权基金管理公司是否为金融机构的争议一直还没有定论。境外金融机构应当理解为与中国银保监会签署过监管合作备忘录的监管机构所监管的金融机构，还是包括与中国证监会或央行签署过备忘录的境外监管机构发牌的机构如证券公司，尚待实践检验。
4、允许境外金融机构入股在华外资保险公司；
《外资保险公司管理条例（2016年）》第二条规定，外资保险公司包括：1）外国保险公司同中国的公司、企业在中国境内合资经营的保险公司，即合资保险公司；2）外国保险公司在中国境内投资经营的外国资本保险公司，即独资保险公司；3）外国保险公司在中国境内的分公司。
可见，在新措施正式实施前，外资欲入股在华外资保险公司必须以外国保险公司的形式方能满足要求。在此之后，符合条件的非保险金融机构也可持股在华外资保险公司，这不仅能够丰富在华外资保险公司的资金来源渠道，也能够拓宽其股东类型。但需要指出的是，该措施正式实施后，在华外资保险公司的主要股东仍然应当为保险公司，以保证公司的专业性。
5、取消外国保险经纪公司在华经营保险经纪业务需满足30年经营年限、总资产不少于2亿美元的要求；
设立审批外资保险经纪公司及其分支机构的法律依据主要包括：《保险法（2018）》、《外资保险公司管理条例（2016）》、《外资保险公司管理条例实施细则（2018）》、《关于印发我国加入WTO法律文件有关保险业内容的通知（2002）》和《保险经纪机构管理规定（2015）》等。根据上述文件，申请设立外资保险经纪公司的外国保险经纪公司应当具备以下条件：1）经营保险业务30年以上；2）在中国境内已经设立代表机构2年以上；3）中国加入WTO后4年内，年末总资产超过2亿美元；4）所在国家或者地区有完善的保险监管制度，并且该外国保险公司已经受到所在国家或者地区有关主管当局的有效监管；5）所在国家或者地区有关主管当局同意其申请；6）中国保监会规定的其他审慎性条件。
2018年4月27日，为进一步扩大保险业对外开放，促进保险经纪行业发展，中国银保监会发布的“15条措施”中提及放开外资保险经纪公司经营范围，与中资机构保持一致。新措施进一步取消了外国保险经纪公司在华经营保险经纪业务年限以及总资产的相关要求。
6、放宽中外合资银行中方股东限制，取消中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求；
《外资银行管理条例（2014）》第十一条规定，拟设中外合资银行的中方唯一或者主要股东应当为金融机构。本条针对的是中外合资银行中的中方股东，即境内非金融机构也可入股中外合资银行。中国在改革开放之初曾设立过若干家中外合资银行，但经历了一段蜜月期之后，有的由外资收购中资全部股权后改为外商独资银行，如法国巴黎银行中国有限公司；有的外资退出或转让股份，变为城市商业银行，如厦门国际银行，宁波通商银行。新措施对中外合资银行境内外股东资质的放开或许会掀起一波设立合资银行的高潮。
7、鼓励和支持境外金融机构与民营资本控股的银行业保险业机构开展股权、业务和技术等各类合作；
近年来，银保监会有序引导民间资本进入银行业保险业，目前已批准设立17家民营银行，但这只是名称为“民营银行”的小口径。实质上，由民间资本控股的银行保险机构数量已超过一半。其中，股份制银行、城商行、农商行和保险公司总股本中，民间资本占比分别达到43%、56%、83%和49%。五家境内外上市的大型商业银行社会资本持股比例平均达到30%，有的超过40%。信托公司、消费金融公司以及村镇银行中，大部分均已是民间资本控股。境外金融机构对中国部分民营银行充满了股权、业务和技术的合作热情，但因《关于促进民营银行发展的指导意见（国办发[2015]49号）》、《中国银监会关于民营银行监管的指导意见（银监发[2016]57号）》中明确要求民营银行的股东不应包含外资成分并且要求民营银行股东要承担“剩余风险”，即民营银行应当在银行章程或协议中载明，股东承担剩余风险的制度安排，推动股东为银行增信，落实股东在银行处置过程中的责任。这种类似于“无限责任”的要求让外资“望而却步”。新措施取消了外资入股民营银行的禁令，但“剩余风险”问题仍未解决，境外的监管机构也不会允许外资金融机构来华承担无限连带责任。
8、允许外国保险集团公司投资设立保险类机构；
按照以往规定，外国保险集团公司只能通过旗下子公司申请来华设立保险公司，放开后，其可来华直接设立保险类机构，包括保险公司、再保险公司、保险资产管理公司和保险中介机构等。
9、允许境内外资保险集团公司参照中资保险集团公司资质要求发起设立保险类机构；
2018年11月23日，中国银保监会向安联保险集团发布批复，批准德国安联保险集团筹建安联（中国）保险控股有限公司（以下简称“安联保险控股”）。安联保险控股即成为中国首家外资保险控股公司。而新措施则进一步明确了境内外资保险集团的未来发展架构，享受和中资保险集团公司一样的待遇。在新措施实施前，中国只允许外国保险公司来华投资设立外资保险公司，而许多外国保险集团公司旗下子公司皆为保险类机构，在保险经营管理方面具有丰富的经验，但不能直接经营保险业务。这两条新措施的目的旨在鼓励更多优质外国保险机构进入中国市场。
10、按照内外资一致原则，同时放宽中资和外资金融机构投资设立消费金融公司方面的准入政策；
根据《消费金融公司试点管理办法（2013）》第八条的规定，相比境内金融机构，境外金融机构作为消费金融公司的主要出资人，应当额外具备“在中国境内设立代表处2年以上，或已设有分支机构，对中国市场有充分的分析和研究，所在国家或地区金融监管当局已经与银监会建立良好的监督管理合作机制”这一条件。继“15条措施”放宽外资设立机构条件，包括在全国范围内取消外资保险机构设立前需开设2年代表处的要求后，该条措施的实施代表着境内外金融机构出资境内消费金融公司的条件均等。目前国内最大的消费金融公司是来自捷克的捷信消费金融公司，总规模已经达到上千亿元。
11、取消外资银行开办人民币业务审批，允许外资银行开业时即可经营人民币业务；
《外资银行管理条例（2014）》第三十四条规定，“外资银行营业性机构经营本条例第二十九条或者第三十一条规定业务范围内的人民币业务的，应当具备下列条件，并经国务院银行业监督管理机构批准：1）提出申请前在中国境内开业1年以上；2）国务院银行业监督管理机构规定的其他审慎性条件。”
2018年4月27日，中国银保监会发布的“15条措施”中提及，“扩大外资机构业务范围，包括全面取消外资银行申请人民币业务需满足开业1年的等待期要求”，允许外资银行在申请开业的同时可以申请经营人民币业务，但仍然需要审批。此次新措施进一步取消了审批环节，允许外资银行在开业时即可同步经营人民币业务。但对于此前已经开业但没有人民币业务的外资银行，是否能直接开办人民币业务还需要拭目以待。
12、允许外资银行经营“代理收付款项”业务。
根据《外资银行管理条例（2014）》第二十九条和第三十一条，外资银行经批准可经营以下业务：1）吸收公众存款；2）发放短期、中期和长期贷款；3）办理票据承兑与贴现；4）买卖政府债券、金融债券，买卖股票以外的其他外币有价证券；5）提供信用证服务及担保；6）办理国内外结算；7）买卖、代理买卖外汇；8）代理保险；9）从事同业拆借；10）从事银行卡业务；11）提供保管箱服务；12）提供资信调查和咨询服务；13）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。
“15条措施”允许外国银行分行从事“代理发行、代理兑付、承销政府债券”业务，降低外国银行分行吸收单笔人民币定期零售存款的门槛至50万元。新措施则使得其业务范围进一步得到拓展，让外国银行能够进入更多业务领域包括政府金融服务采购领域。
二、负面清单逐步扩大中国银行保险业的对外开放
2018年6月28日，国家发展改革委员会、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（以下简称“2018年版负面清单”），自2018年7月28日起施行。2017年6月28日发布的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中的外商投资准入特别管理措施（以下简称“2017年版负面清单”）同时废止，鼓励类外商投资产业目录继续执行。《外商投资产业指导目录》首次颁布于1995年，至2017年已经过7次修改，其将外资准入行业分为“鼓励类”、“限制类”和“禁止类”。自2017年开始，中国外资准入施行“准入前国民待遇+负面清单管理”制度，但相关政策文件仍然以《外商投资产业指导目录》的形式出台。2018年版负面清单是外商投资准入的负面清单首次单独出台，而且负面清单不再分为“限制类”和“禁止类”，而是以整体形式出现，并在正文中具体表述相应的特别管理措施。
2018年版负面清单开放力度较大，在22个领域推出开放措施，限制措施只保留48条，相比2017年版的63条减少15条。不仅在限制措施数目上作了精简修改，2018年版负面清单还大幅度地扩大了金融领域的开放程度。对比两者在金融业的异同，如下表所示：
2019年3月28日，中国商务部发言人表示商务部正在与有关部门就缩减外商投资市场准入负面清单的相关事项开展调研。将逐步建立清单的动态调整机制，尽快完善清单信息公开机制，适时公布2019年版负面清单。
三、外资企业参股中国银行保险业的法律依据
随着中国金融业全面对外开放，更多外资金融机构将目光转移至参股中国银行保险业。笔者对外资企业参股中国银行保险业的法律依据进行简单的梳理，基本情况如下：
四、中国银行业对外开放过程中的历史遗留问题
在中国银行业对外开放过程中，外资金融机构的参与方式多数为境外银行设立境内独资银行或者境外金融机构与中国公司、企业共同出资设立中外合资银行，而境外非金融机构参股境内中资银行的情况较为少见。随着外资准入限制的逐步放开，不可避免地会有境外非金融机构即具有产业背景的投资人拟参股甚至控股中资金融机构的情况。同时，监管机构对外资的态度非常微妙，资格认定也非常严格。笔者认为，境外非金融机构和外资企业能否成为中国境内商业银行的股东是中国银行业对外开放过程中的历史遗留问题之一。
首先，《商业银行法（2015）》虽规定了设立商业银行法的条件，但并未作设立人或者设立资本来源于境内或是境外的要求，且该法对于商业银行的股东资格并未作具体规定。从《商业银行股权管理暂行办法（2018）》第四条的规定“对通过境内外证券市场拟持有商业银行股份总额百分之五以上的行政许可批复，有效期为六个月”可以看出，中国境内商业银行股份可通过境外证券市场买入。
其次，根据《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》（以下简称“《实施办法》”）第八条的规定，“设立中资商业银行法人机构应当有符合条件的发起人，发起人包括：境内金融机构、境外金融机构、境内非金融机构和银监会认可的其他发起人。”与境外股东必须为金融机构的要求不同，对于中国境内的股东，金融机构和非金融机构的企业均可作为中资商业银行的股东。《实施办法》第十二条对境内非金融机构作为中资商业银行法人机构发起人提出了十项条件。而笔者认为，对于满足《实施办法》第十二条的境外非金融机构和外资企业，亦应成为中国境内商业银行的股东。
最后，根据中国《公司法》的精神，在中国境内合法注册的外资企业是独立的法人主体，应享有中国法规下的“国民待遇”。另外，即将实施的《外商投资法（2019）》第四条规定，“国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。前款所称准入前国民待遇，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；所称负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。”而2018年版负面清单对于金融业的特别管理措施仅限于资本市场服务和保险业，并未对银行业采取特别管理措施，对于负面清单之外的领域，应按照内外一致原则实施管理。
综上，国家现行立法并未明确规定境外非金融机构和外资企业能否成为中国境内商业银行的股东，可谓是立法中的一块空白领域。通过法律法规及政策的精神与价值取向，我们可以看出境外非金融机构和外资企业对于中国境内商业银行的投资并非禁止。但是，中国银行业对外开放过程中一直对此未进行明确的规定。
五、中国保险业有待进一步对外开放
随着改革开放的推进，中国保险业也逐渐向世界打开大门。2018年版负面清单将寿险公司的外资股比从原来的“不超过50%”提至“不超过51%”，并将于2021年取消外资股比限制。这是保险业对外开放的一项重大政策，对于国内保险市场发展和推动保险市场改革意义重大。其不仅有助于外资寿险公司开拓国内市场，也有助于进一步提中国保险业开放水平，加快推动形成保险业全面开放新格局。具体到业务方面，由于将外资持股比例的上限放宽至51%，3年之内外资持股比例只放宽1个百分点，短期影响不会很大。即使3年之后外持股比例不再设限，外资寿险公司适应中国的市场状况和国情也需要一个过程。此外，中国内资保险公司也在不断提高综合竞争力，外资寿险公司想超越内资保险公司的竞争实力也并非易事。但中国保险业仍然有待进一步对外开放。在中国1999年“入世”谈判时，中国保险业对外开放是其中的谈判焦点之一。2002年3月12日，中国保监会公布《关于印发我国加入WTO法律文件有关保险业内容的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》公开了中国加入WTO时有关保险业方面作出的承诺，寿险、非寿险、再保险及法定分保、保险经纪等对外开放程度决定于中国加入WTO后的不同年限。各类保险达到最高年限后，外资保险机构大多数仍然需受设立条件和业务范围的限制。
另外，尽管“15条措施”提出“在全国范围内取消外资保险机构设立前需开设2年代表处的要求”，根据《外资保险公司管理条例（2016）》第八条，申请设立外资保险公司的外国保险公司仍应具备“经营保险业务30年以上”和“提出设立前1年年末总资产不少于50亿美元”的条件。
六、展望未来中国金融业全面开放政策
罗马非一日建成，从政策公布到其落地实施仍需时日。需要指出的是，相关立法是基础保障。只有将政策、精神和其他任何导向以立法的形式确定之后，外资对中国银行业对外开放政策的促进作用方可彰显。对于上述中国金融业对外开放政策中的现状和问题，中国应当逐步扩大对外开放程度：
1、无论是中国的立法还是政策导向，均体现或者强调外资在中国投资合法注册企业的“国民待遇”，体现了国家扩大对外开放及积极利用外资的决心，外资准入门槛应逐步降低。中国银保监会“12条措施”和“2018年版负面清单”扩大对外开放的程度之大也恰巧证实了这一点。笔者认为，从立法本意和政策导向出发，加之考虑中国金融业未来发展的前景，不应对中国境内的外资企业、境外非金融机构等与国内企业、非金融机构作区别对待。
2、在银监会时代，中国已经存在外资企业被批准成为中资商业银行股东的实例。2012年4月16日，当时全国首家外商独资银行宁波国际银行重组改制成中资城市商业银行——宁波通商银行，其股东之一宁波亚洲纸管纸箱有限公司即是一家由金光纸业（中国）有限公司（注册地在香港的私人股份有限公司）独资的外资企业。从后续经营情况来看，其能够保持良好的合规制度，满足维护金融市场稳健运行的审慎监管要求。因此，立法机关和监管部门可以借鉴于此，对相关法律法规进行完善并出台相应的政策，如扩大《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》第八条关于中资商业银行发起人的范围，补充《商业银行法》中成为商业银行股东条件的规定。除此之外，2019年5月11日，国务院公布2019年立法工作计划，《外资银行管理条例》被列为拟修订的行政法规之一。对此，在修订工作中，可对其第十条至第十二条关于外资银行的股东条件作进一步的对外开放。
3、金融开放是增强金融活力、提高金融行业竞争水平的有效方式，也是中国履行金融服务领域承诺的必由之路。中国近年逐步扩大金融行业的对外开放程度，尤其是在银行保险业方面，今后应当继续保持。如郭树清所述，“改革开放只有进行时，没有完成时。” 长而久之，随着更多外资力量的注入，对于中国金融业的服务能力、跨境合作、协同创新等将有显著的促进作用。
