生态环境部终于在应对气候变化司从国家发展和改革委员会（“发改委”）转入其麾下的周年之际，于2019年4月3日，颁布了期待已久的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》草案（“《草案》”），并向社会公开征求意见至2019年5月2日截止。

　　一旦《草案》正式通过，其将取代法律效力较低的各项现行规定（特别是4年前颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》（“《办法》”）），成为规制碳排放交易体系（“碳交易”）的基础性规定。

　　只有27条的《草案》与拥有35条6章的《办法》相比，更为精简。我们很高兴地看到一些新规则的引入以及对现有机制的完善。以下是《草案》的一些亮点供您参考。

　　一、碳交易体系覆盖范围和重点排放单位

　　与《办法》类似，生态环境部应当会同有关部门提出碳交易体系覆盖范围，包括温室气体种类、行业范围、重点排放单位确定条件，并报国务院批准，但在《办法》中并没有报国务院批准的要求。

　　目前尚不清楚除发电行业外，其他哪些行业将被纳入碳交易体系，我们倾向于认为，覆盖范围可能逐渐扩大至其他高耗能、高污染和资源性行业，例如水泥和电解铝可能成为继电力之后的第二批行业。碳交易体系的发展需要历史数据、核查和许多其他准备工作。比起一次性多个行业的纳入，其他行业逐步有序的纳入不仅有助于减轻准备工作的压力，还有助于为碳交易体系奠定坚实的基础。

　　不仅是碳交易体系的覆盖范围，地方生态环境主管部门制定的重点排放单位名录也需要在国家层面上报生态环境部并由其审定。这再次表明，碳交易体系将受到中央层面政府的控制和全国统一管理，这与区域性试点阶段时赋予地方政府更多自治权不同。

　　二、配额分配

　　《办法》对总量，分配方法，预留和配额调整等进行了详细规定，并允许地方政府基于各自经济环境制定更严格的分配方法和标准。但是，《草案》仅规定了生态环境部应当会同有关部门，综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素，制定并公布配额分配标准和方法，而未提及具体和详细的规则。

　　我们理解发改委和新成立的生态环境部已经开始在全国范围内收集碳排放历史数据数年已久。确定采用何种方法，就耗费了相当长的时间，同时在地方层面缺乏准确的数据也为这项任务带来了巨大的困难。一些地方政府可能会少报温室气体排放量，因为过量排放可能会影响他们的政绩，特别是当环境保护成为他们政绩考核的关键因素之一时。不同政府部门之间对气候变化事务的职责/责任划分不明，也进一步延长了整个过程，并增加了这项工作的难度。

　　因此，生态环境部对碳交易体系立法采取了审慎态度，并未沿用在《办法》中的详细规定，而是在这方面暂不规定，为日后条件成熟后推出进一步的补充规定留出空间。

　　三、更严格的检测、报告和核查（MRV）

　　关于MRV，《草案》未规定具体的监测和报告要求，仅要求重点排放单位每年提供排放报告和核查报告。

　　《草案》新规定了，重点排放单位可以在生态环境部审批的名录中自主选择核查机构，而核查所需费用将由中央预算承担。我们理解，此举的目的是为了避免重点排放单位自行承担费用情况下可能影响核查结果。然而，我们也看到了一些关于由政府支付核查费用所产生的政府干预方面的担心。

　　与《办法》中仅要求对部分排放报告和核查报告进行核查以及对上一年度重点排放单位的温室气体排放予以确认不同，《草案》要求地方环境主管部门应当自收到重点排放单位排放报告和核查报告之日起 30 日内组织核定所有重点排放单位排放量和配额，并将核定结果上报生态环境部。我们可以明显地体会到中国政府意图加强对MRV的控制。

　　四、履约义务

　　我们很高兴看到《草案》对完成履约义务赋予更多的灵活性。例如，如果有任何结余配额，可以将其出售也可以结转到下一年度。《草案》还新规定了，如果重点排放单位应当弥补上一年度履约义务中的不足部分时，交易和清缴不足配额的截止日期为当年的12月31日。这不同于试点城市主管部门通常规定的截止日期在当年的6月或者7月。我们推测主管部门希望赋予重点排放单位更长时间用于交易和清缴配额。如果这项规则保留在最终版本中的话，之后可能会出台更多实施细则并给予指导。

　　这个新规定的截止期限也引起了对于讨论已久的预分配制度必要性的质疑。具体而言，假设：完成履约义务的程序是：在7月1日开始的履约年度之前预分配配额—根据核查调整—在下一年的6月30日前清缴。如果截至日期是下一年的12月31日而不是6月30日的话，这就这意味着当下一年的履约年度从7月1日开始时，前一年的履约年度尚未结束。这是否意味着在履约年度开始之前不再需要进行预分配，只需在核查充分后进行一次分配？

　　《草案》在碳抵消方面也规定了更加灵活的制度。它允许生态环境部认可的碳减排指标用于抵消履约义务。“碳减排指标”被定义为针对碳交易体系覆盖范围以外的活动所产生减排量签发的指标。一旦经生态环境部认可后，可用于抵消重点排放单位的排放。我们推测，除了CCER，绿色电力证书，甚至一些国际信用额，都可能被生态环境部认可。然而，考虑到欧盟碳交易体系的经验教训，中国政府可能因担心大量抵消工具和额度的使用可能会对价格产生不良影响，而对认可此类指标持谨慎态度。

　　五、交易规则和方式

　　除了重点排放单位外，任何符合规定的单位和个人也都可以参与交易。《草案》还引入了一个新的理念，即以拍卖方式向重点排放单位分配配额，或者组织购买重点排放单位或其他参与碳交易体系的单位依法取得的配额。就交易方式而言，它可能更灵活且能够吸引更多的参与者，因为《草案》确认配额不仅可以出售，还可以抵押，这是一种对已有的、在碳市场中试验过的碳金融的认可和鼓励。

　　六、参与者的责任

　　《草案》规定了违反履约义务的罚款是市场均价计算的碳排放配额价值的2倍以上5倍以下。具体的处罚方式不仅适用于重点排放单位，也适用于核查机构、交易主体、政府部门的不当行为。例如，如果重点排放单位提交虚假的排放报告且逾期拒不改正的，将被处以5 万元以上20 万元以下罚款。如果核查机构在核查程序中存在不端行为，比如向重点排放单位收取费用，将会被处以2 万元以上10 万元以下罚款。

　　尽管《草案》比《办法》更为简洁，但它为碳交易体系引入了许多新的概念和灵活性。当然，《草案》仍旧非常笼统，也为许多方面的详细指导留下了空间。意见征求面向任何机关团体、企事业单位、机构和个人，并将于2019年5月2日截止。我们将密切关注动态并及时为您更新。