近年来，电商行业的蓬勃发展拉动了对物流仓储用地的需求，但由于物流仓储用地存在税收贡献低、就业岗位少、物流运输车辆对周边环境有不利影响等弊端，致使地方政府对物流仓储用地的出让态度消极，从而最终导致物流仓储用地供不应求，甚至在实践中经常出现利用工业用地建设仓储物流项目的现象。本文将从法律角度对工业用地用作仓储物流项目之合法性进行分析，以供各位读者参考。

　　一、案例

　　某仓储物流开发商拟收购某科技型产业园项目，并将改/重建为仓储物流项目，该项目的《土地出让合同》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》以及《房地产权证》中均载明土地用途为“工业”，并无任何“仓库”、“仓储”、“配送中心”或其它类似字样。那么，在未经有关政府批准的情况下，能否将工业用地直接用于建设仓储物流项目？擅自变更土地用途存在怎样的法律风险？实践中是否有相应的解决之道？

　　二、土地用途的分类　

　　首先，根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)的规定，工业用地和仓储用地在二级类土地中被划分为两个相互平行的类别，即一级类06工矿仓储用地中包含了0601工业用地和0604仓储用地两个二级类。

　　其次，根据《城市用地分类与规划用地标准》(GB-50137-2011)的规定，城市建设用地包括：居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公共设施用地及绿地与广场用地8大类，由此可以看出，工业用地与物流仓储用地属于两个独立的土地类别，无任何交集。

　　再次，根据中华人民共和国国土资源部官方网站于2012年3月2日对相关问题的回复意见：仓储用地、工业用地属于不同用途，工业用地不可用于仓储。

　　由此可见，工业用地与仓储用地分属不同的土地类别，且为并列关系，两者互不包含。

　　三、工业用地用作仓储物流项目的实践操作　

　　实践中，能够获得物流仓储用地的开发商非常少，大部分都是将工业用地用作建设仓储物流项目，但在具体操作上一般会有两种不同的方式。

　　方式一：直接以仓储物流项目报批报建，即所建设项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《房地产权证》、以及与项目建设有关的政府批复中，会有“同意作为仓储用地使用”、“仓库”、“仓储”或类似的字样或者类似表述；如下图，在《建设用地许可证》中载明建设项目名称为工业或仓储项目。

　　方式二：直接以工业项目名义报批报建，但是实际使用时作为仓储物流用途使用。

　　四、实践操作的合法性探究及相应对策

　　由于方式一及方式二的《土地出让合同》及《土地使用权证》上记载地块的土地用途均为“工业用地”，而非“仓储用地/物流仓储用地”。根据《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》的规定，当事人不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下”。

　　另，《土地出让合同》中一般会约定：“受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，需要依法办理土地用途批准手续”。

　　因此，从法律角度来看，在未与土地管理部门达成一致，并通过签署《土地出让合同补充协议》的方式，将“工业用地”变更为“仓储用地/物流仓储用地”的情况下，特别是采用方式二，直接以工业项目名义报批报建，但是实际使用时作为仓储物流用途使用，将会面临被责令交还土地，并处以罚金的风险。

　　但由于实践中，直接通过签署《土地出让合同补充协议》的方式，将“工业用地”变更为“仓储用地/物流仓储用地”的可能性非常小，因此，这也间接导致了很多企业采取方式一，即在与项目建设有关的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《房地产权证》中，明确载明建筑性质或规划用途包括“仓储”或“仓库”等字样。这样，一是可以证明相关政府部门对于建设仓储项目的知情、认可；二是，在一定程度上可以作为公司在实践中遭受相关政府就擅自变更土地用途调查、及/或处罚时的抗辩理由，以最大程度的减少被政府处罚的风险。

　　五、结语

　　本文所述案例中的仓储物流开发商，因无法改变土地性质且无法在与建设项目有关的《土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》中载明与仓储或仓库相关的内容，最终放弃了收购工业园区改建仓储的计划。

　　本文仅是作者针对工业用地做仓储物流项目的合法性的简要分析及探讨，实践中，会因各地地方政府的不同政策和执法口径而有所差别，因而，笔者建议，开发商进行仓储物流项目开发前，一定要先了解清楚土地的性质和用途，并聘请专业律师进行尽职调查。在获得律师的专业意见后，与地方政府积极沟通，以避免因土地用途问题而影响后续的项目开发建设。