笔者按：股东会是有限责任公司的最高权力机构，股东会会议决议则是该公司的直接意思表示，因现代公司制度中的资合性与人合性的共存特点，以及公司各股东间的利益诉求不一，股东会会议表决时各股东间的意见并非总是一致的。此种情况的发生可谓是合理常情，《公司法》亦规定了股东会决议对公司重大事项（修改章程、增加或减少注册资本、公司合并、分立、解散或者变更公司形式）经代表三分之二以上表决权的股东通过即可，工商行政机关就相关事项的备案或登记作出了具体的申请材料要求。然而，笔者近期在经办一项清算组备案登记时却遇到了工商行政机关因股东会决议未经全体股东签署而不予受理的问题，考虑到此问题在法律实践中具有一定的普遍性，因此本文拟就此进行一定的法律分析与案例实证，并分享实践中的应对之策以供参考。
　　一、案例简介
　　2017年7月24日，山东蓬莱某公司召开临时股东会，其中股东A（持有公司80%表决权）和股东B（持有公司10%表决权）同意并签署了关于解散公司的股东会决议，该公司其他股东C（持有公司10%表决权）因反对解散公司未签署该股东会决议。公司于2017年8月3日向蓬莱市市场监督管理局（即工商行政机关）提交清算组备案申请材料，被告知申请材料中的股东会决议未由全体股东签署，不符合其内部指导性文件的要求，不予受理。
　　二、法理分析
　　A. 公司解散清算是否需要全体股东同意？
　　现代公司形式具有社团性的特征，通常是由若干股东发起设立的，为了统一对公司重大事项的决策，股东通过在股东会议上行使表决权而形成股东会议决议。在进行表决时，每位股东根据自己的意思单独行使权利（决议的构成要素），决议的形成采取多数原则（集体意思）。由此可见，股东会议决议一旦形成，对公司、全体股东（包括反对股东在内）均具有约束力。
　　虽然公司解散清算对公司及全体股东而言毋庸置疑是“重大事项”，但法律规定并未苛求作出该决定需要全体股东的一致同意。根据《公司法》第四十三条的规定：“股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。”
　　B. 股东会决议是否应由全体股东签署？
　　既然公司解散清算并不需要全体股东同意，那么相应的股东会决议是否应由全体股东签署呢？即反对或弃权的股东也应当签署股东会决议，否则该决议不具有效力。有如上述分析，股东决议采取“多数决”原则，即持股比例大的股东所享有的表决权也就大，股份持有的多寡与表决权的大小成正比。这种多数决原则被认为是股份平等、资本民主的体现。与此同时，为了防止大股东的独断专行以及利用其地位侵害小股东利益的情况，法律采取了一些措施予以预防和纠正以保护小股东的利益。其中一项即为股东会议的基本规则，包括了召集、主持、提前通知、出席、表决、授权代理和会议记录等程序规则。
　　正如法律的正义在某种意义上就是程序的正义，在保证股东会议的会议程序符合法律及公司章程规定的前提下，小股东享有其参与表决的权利以及相应的知情权，小股东选择不参加股东会议或虽然参加会议但拒绝表决、拒绝在股东会决议上签署同样也是其意思表示，并不应影响已经足额表决权签署的股东会决议的效力。
　　C. 申请材料是否符合工商行政机关对公司备案提交材料的具体要求？
　　根据国家工商行政管理总局制定的《内资企业登记申请提交材料规范》（工商企字〔2014〕29号）第26条，公司清算组备案提交材料规范要求的第三项为“有限责任公司提交股东会关于成立清算组的决议（由代表三分之二以上表决权的股东签署）”，该要求明确了股东会关于成立清算组的决议仅需由代表三分之二以上表决权的股东签署即可，并未要求全体股东签署。
　　D. 工商行政机关的内部文件是否能成为其拒绝受理的依据？
　　本文案例中工商行政机关所依据的内部指导性文件并未向公众公开，仅是作为其内部对于审核申请材料各项注意事项的指引，其效力不得对抗法律法规的规定，因此不得成为其拒绝受理的依据。根据《行政许可法》第五条的规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；第三十条规定，政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示；第三十一条规定，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。此外，国家工商行政管理总局令第78号公布《工商行政管理机关执法监督规定》第八条规定，各级工商行政管理机关应当将其制定的规范性文件在门户网站公布。由此可见，内部指导性文件未经法定程序不应作为其行政行为的依据。
　　三、工商拒绝受理的深层次原因分析
　　股东会决议未能实现全体股东均予签章，往往都是因为股东之间有纠纷，在这种情况下办理登记、备案手续，工商行政机关是否应审查股东会会议的程序合法性？股东会决议的真实性、有效性？最后的关键问题是，是否应该承担不审查的责任？这实际上是工商行政机关具体经办人员最为纠结与困扰之处，正是因为对此问题的不确定导致了经办人员不予作为的结果。
　　笔者认为，这个问题的实质就是在工商登记备案中是实行什么审查形式？从立法上看，我国企业登记审查原则经历了从实质审查向形式审查为原则、实质审查为例外的折衷审查的历史演变：
　　（1）我国1988年制定的《 企业法人登记管理条例》第三十八条第二款规定的审查范围是：审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。从条例可以明显看出，我国当时的企业登记审查立法和实践是奉行实质审查原则的，既要审查申请材料的真实性、合法性和有效性，还要审查有关登记事项和开办条件。
　　（2）2000年《企业法人登记管理条例》修订后，将该条款修改为：审查提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件，删除了对申请材料真实性、合法性和有效性的审查。国家工商行政管理总局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中明确，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。以上规定说明审查方式逐渐从实质审查向形式审查转变。
　　（3）2004年7月1日实施的《行政许可法》规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定 形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两人以上的工作人员进行核查。《行政许可法》明确规定以形式审查为原则，但同时又规定了登记机关的实质审查裁量权，实行的是形式审查和实质审查相结合的折衷审查方式。国家工商总局在制定《企业登记程序规定》时，对企业登记审查原则进行了反复的研究和推敲，考虑到由登记机关对申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查缺乏有效手段，且行政责任过大、效率不高，根据《行政许可法》的相关规定，再次确立了形式审查为主、实质审查为辅的审查原则，即登记机关一般只对材料是否齐全、是否符合法定形式进行书面审查，在认为有必要时保留实质审查的权力。
　　由上述审查原则的历史情况可知，工商行政机关的经办人员仍停留于原先实质审查的思维惯性中，出于对审查责任的谨慎性而迟迟不愿对符合形式的材料予以受理。为了打消经办人员的顾虑，厘清并向其解释现行法律规定的变化对于实际解决问题是很有帮助的。比如2016年修订的《公司登记管理条例》第二条所规定的，申请办理公司登记，申请文件、材料的真实性应由申请人负责，以及《行政许可法》第三十一条所规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。
　　四、进一步说服工商行政机关
　　笔者分析，工商行政机关怠于受理包含有未经全体股东签署的股东会决议的申请材料，除了对担心承担未尽申请材料审核义务的责任外，另一方面的原因是担心持异议股东就工商行政机关的行政行为提起行政复议或行政诉讼，从而导致具体经办人员的风险承担增加。
　　实际上，这一方面的担忧亦是多余的。因为清算组备案仅起到公示、供公众查阅的作用，对公司方的权利义务无实际影响，对公司股东亦无影响，没有对任一方主体增设权利义务，不属于可诉的行政行为。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释(2000)8号）第一条第二款第六项的规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”由上可知，公司异议股东对于工商行政机关受理备案的行为不具有被法律所支持的诉权，因此工商行政机关大可放心对清算组备案进行受理并予以备案。
　　五、 司法案例实证
　　为探求上述法理分析以及论述是否符合司法实践，笔者对有关工商行政机关清算组备案事宜的司法案例进行了检索，大量的司法实例均支持了笔者的观点，该些具有事实背景的法院判决书对笔者说服工商行政机关起到了很大的作用，仅以如下典型案例作为说明：
　　A. （2016）豫0503行初6号 —— 工商办理清算组备案为其法定职责
　　争议焦点：公司股东是否有原告资格？股东杨雷对股东王献忠的授权委托是否有效？成立清算组的股东会会议是否符合法定程序？
　　法院认为：原告作为安阳市泰和耐火材料有限责任公司股东，与被告安阳市工商行政管理局殷都分局作出的决定有利害关系，原告对该行政行为依法有权提起诉讼，是本案适格的原告；安阳市泰和耐火材料有限责任公司在解散事由出现之日起十五日内成立了清算组，并已经向被告提出备案申请，被告主张应当中止本案诉讼的理由既无事实根据也没有法律依据；股东杨雷于2014年12月9日给股东王献忠出具的委托书意思表示清楚、完整，该委托有效。原告等代表三分之二以上表决权的股东自行召集和主持股东会议并签署股东决议，符合《中华人民共和国公司法》第三十七条、第四十条、第一百八十三条的规定和中华人民共和国国家工商行政管理总局《内资企业登记提交材料规范》第26条规定的公司备案提交材料规范的要求，为安阳市泰和耐火材料有限责任公司申请清算组备案，是被告的法定职责，被告安阳市工商行政管理局殷都分局作出的（安殷）登记内不予受理字（2015）第001号不予受理通知认定不予受理的理由不足，应予以撤销 。
　　B.  （2016）冀0435行初7号 —— 企业登记机关以形式审查为一般原则
　　争议焦点：股东会决议中股东的签字并非其本人签署是否影响工商局作出公司注销登记？
　　法院认为：依据我国《行政许可法》的有关规定对于企业申请的登记许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。且国家工商总局《企业登记程序规定》对此也规定，登记机关应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商总局依照企业登记法律、法规和规章公布的要求申请人提供的全部材料，申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限，记载事项符合法定要求，文书格式符合规范。从现有的法律和规章看，企业登记机关以形式审查为一般原则。登记机关的责任是对申请人提交的申请材料和证明文件是否齐全，以及其所记载的事项是否符合有关登记管理法规的规定进行审查，因材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。
　　C.  (2016)苏03行终238号 —— 清算组备案非可诉行政行为
　　争议焦点：上诉人是否有权对被起诉人作出的公司备案提起行政诉讼？
　　法院认为：根据《中华人民共和国公司法》第二十二条第一款、第二款“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。”之规定，上诉人可依其规定在规定期限内向人民法院进行诉讼救济。上诉人举证2011年4月22日徐州浦一公司与胡大胜签订的浦一大厦《浦一大厦房屋转让协议》、2011年4月21日出票人为江苏鼎亿投资有限公司，收款人为上海结绳纪事企业发展有限公司、金额为4600万元的江苏银行进账单一份；延续证据2011年的8月、10月本院的谈话笔录、调解笔录、执行笔录等，以证明被起诉人的备案行为给其实体权利义务产生影响的证据，但上述行为实际是发生在被起诉人备案前的行为，上诉人认为其实体权利义务受到影响与被起诉人的备案行为不具有关联性，不能证明上诉人的证明目的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”被起诉人徐州市工商行政管理局于2011年7月6日对徐州浦一公司的清算备案行为，并没有影响上诉人的实际权利义务。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定裁定不予受理并无不当。
　　总结
　　关于本文案例，笔者通过详细的解释说明和实例举证最终说服了工商行政机关，并于2017年8月4日收到了受理通知书，其后于2017年8月19日收到了备案通知书。本文案例仅仅是一个很小的问题，然而折射的是律师在实际工作中经常会遇到的行政管理部门履行其职责时与法律、法规相违背的情况，如何面对并解决这些困难是很现实的问题。这中间不排除通过非正式的渠道进行“疏通”解决，也不排除个别公职人员以此作为权力寻租的手段，但笔者希望通过本文对此现实问题作出法律应用层面上和问题解决思路上的探索，并将相关的经验分享给同行者。