2017年1月22日，国土资源部公布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（下称“试点方案”），决定在全国34个市县开展土地二级市场试点，对全面开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点作出部署，其中有6个地区将同时开展国有土地和集体土地二级市场试点。
试点方案就完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场提出五项创新政策措施，分别为完善交易机制、创新运作模式、健全服务体系、加强监测监管、强化部门协作，相较此前政策在现有法律法规框架下具有较大突破。本文将结合试点方案出台以前我国关于建设用地使用权转让、出租、抵押的法律法规及相关政策，重点对试点方案中“完善交易机制”这一试点措施加以评述。
一、完善交易机制
(一) 完善建设用地使用权转让机制
1. 建设用地使用权转让形式
我国原有法律法规中仅将转让行为局限为土地使用权的出售、交换和赠与[1]。然而，在实践中，司法拍卖、资产处置、法人或其他组织合并、分立或破产重整清算等交易均可能导致土地使用权的转移，原有法律法规未将其明确纳入建设用地使用权转让的体系，可能导致在前述交易中法律适用不明确，或存在故意采取该等形式以逃避现有建设用地使用权转让相关法律规制。试点方案此次进一步明确了建设用地使用权转让的范围，将司法处置等各类导致建设用地使用权转移的形式均纳入建设用地使用权转让的范围，对建设用地使用权转让形式的体系加以完善。
2. 建设用地使用权转让条件
《城市房地产管理法》[2]、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称“出让和转让暂行条例”）[3]等法律法规肯定了出让建设用地使用权的流通性，但对该等建设用地使用权转让设定了一定条件，试点方案此次在继续执行现有法律法规的前提下，重申其交易条件，并进一步肯定了其交易自由。
就我国目前大量存在的划拨土地，根据《出让和转让暂行条例》[4]和《城市房地产管理法》[5]规定，除有批准权的人民政府决定可以不办理出让手续外，划拨土地使用权以及其上房地产的转让，通常须就该等土地经产权转化并补缴土地出让金后方能进入转让市场，而不能直接进入市场流转。试点方案此次放宽了划拨建设用地使用权转让的限制，试点方案在原有《划拨用地目录》第四条[6]的基础上进一步明确并提出，就划拨建设用地使用权，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产登记手续，此举简化了划拨建设用地使用权的转让程序和转让成本，有望促进划拨建设用地使用权的入市流通。
另外，在土地一级市场中，除出让和划拨两种较为常见的供地方式之外，还包括作价出资（入股）和授权经营等供地方式。但我国现存法律法规中却鲜少提及对作价出资（入股）和授权经营等建设用地使用权的流转方式、程序及限制。对此，试点方案明确，在满足条件后，作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地均可进入二级市场，且其流转方式可参照以出让方式取得的建设用地使用权转让规定。此举有利于进一步理顺土地市场既有供应体系。
3. 土地分割转让政策
目前，我国关于土地分割转让的规制主要限于《关于变更土地登记的若干规定》第三条[7]以及《出让和转让暂行条例》第二十五条[8]等有限成文规定，但相关规定中对分割转让仅提出了负面性审批要求，就具体审批内容、流程、条件、审批时限均未作详细规定，且并无指导实践中的公开规范，因此，在分割转让方面，行政干预色彩较强，寻租空间巨大，在一定程度上影响和限制了二级土地公开交易。试点方案此次提出完善土地分割转让政策，明确分割条件，规范分割流程。此举有望推进土地分割转让相关细则的制定，促进交易量，盘活存量土地。
4. 差别化税收政策
转让建设用地使用权涉及多项税费，如契税、企业所得税、土地增值税等，作为国家调节经济的杠杆、实现经济监督的重要手续，不同税收政策的适用可影响土地使用权转让的交易总量，对此，试点方案提出，地方政府在权限内可探索差别化的税收政策，且重申了从严征收土地闲置费的既有规定。
综上，试点方案中关于建设用地使用权转让的相关试点措施有利于开发商、有用地需求的企、事业单位从更多渠道获得土地，同时一些拿到土地但无力开发的企业可以通过这种方式盘活土地、阶段性退出，特别是在政府从严征收土地闲置费的情况下，可以使得土地更好地得到利用。
(二) 完善建设用地使用权出租机制
根据《出让和转让暂行条例》第二十八条规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。试点方案此次重申了出让建设用地使用权的出租条件，并首次明确了将以租赁方式取得建设用地使用权转租时的条件限制。
就划拨建设用地使用权，在实践中，受出让和划拨建设用地使用权巨额差价收益的驱使，一方面出现大量设租寻租行为，另一方面许多划拨土地通过非法途径进入经营领域，形成土地“隐形市场”，扰乱了正常的土地市场秩序，侵占了本该属于国家的土地增值收益。针对该等问题，试点方案提出重点加强管理，并以国土资源、税务等部门加强协作的方式，加大收入征管力度，防止国有资产流失。
(三) 完善建设用地使用权抵押机制
《国家土地管理局关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》第三条规定，抵押权人为非金融机构，且抵押借款行为依法应当办理有关批准手续的，应当提交有关批准文件，因此，我国现有法律法规虽未明确对抵押权人的范围加以限制，但在实践中建设用地使用权的抵押权人多为金融机构。随着我国金融业的大力发展、诸多小微金融、类金融企业如雨后春笋版面世。另外，诸多资金富裕又暂时没有资金投向的企业也有利用闲余资金短拆牟利的商业动机。非金融机构间借贷（包括以银行委托贷款的形式）的增多，必然导致非金融机构作为抵押权人登记案件数量的绝对增长，这对完善现有建设用地使用权的抵押登记制度具有重要意义。试点方案此次放宽了对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记，此举有利于更好发挥建设用地使用权的担保效用。另，就划拨建设用地使用权，由于其取得是无偿的，且使用期限为无期，虽然原有法律法规肯定了在满足一定条件下划拨建设用地使用权可以抵押，但未就抵押价值作出规定，因此在实践中经常出现划拨建设用地使用权的价值难以确定的问题。试点方案此次提出以划拨方式取得的建设用地使用权依法抵押，其抵押价值应根据划拨建设用地使用权权益价格设定，此举有利于在实践中控制划拨建设用地使用权的抵押价值，以防止国有资产的不恰当杠杆使用甚至流失。
(四) 集体经营性建设用地入市
试点方案规定，在6个地区将同时开展国有和集体土地二级市场试点，且完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场要与集体经营性建设用地入市等改革协同。这意味着集体经营性建设用地有望和国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同地同权，且试点方案的实施可能带动集体经营性用地入市的规范健全。
二、其他创新性试点措施
试点方案旨在盘活土地二级市场，且如上评析的试点措施在诸多方面放开了对建设用地使用权流转的限制，有利于促进交易，增加交易量。但在另一方面，由于目前二级市场缺乏严格的监管体系，且就土地使用权的流转，多为自发性的私下交易，致使非法交易时有发生。对此，试点方案提出搭建统一的二级市场交易平台，提供服务场所以及信息发布、归集和查询服务，并区分不同类型的建设用地使用权交易，确立不同的监管方式。同时，为健全服务体系，缓解买方市场与卖方市场信息不对称的现状，试点方案提出要规范中介组织，引导其诚信经营，并集中政府部门办事窗口，提高办事效率。最后，为规范二级市场运作，保障二级市场健康发展，试点方案提出加强监测监管（包括价格监管和合同履约监管等），并通过加强部门协作的方式保障各部门之间信息的分享机制，完善监管体系。
[1] 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。
[2] 《城市房地产管理法》第三十九条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。
[3]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。
[4]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。
[5]《城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
[6]《划拨用地目录》第四条规定，以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。
[7]《关于变更土地登记的若干规定》第三条第3款规定，土地使用权分割转让或因地上建筑物、附着物所有权分割转让涉及土地使用权分割转让的，须经土地管理部门批准后，再申请土地权属变更登记。
[8]《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。
