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2020年中国碳排放权市场发生了什么?

能源、自然资源与环境

  毫无疑问,2020年注定是人类历史上前所未有的一年。从2019年末开始的新冠疫情已经持续了一年之久,影响了人类活动的所有方面,碳交易领域也不例外。

  碳价在2020上半年遭遇明显震荡,全球碳价只有5%达到了《巴黎协定》所确定的目标。[1]

  在中国,疫情最初几个月的整体封城和隔离政策无疑打乱了温室气体减排和全国碳排放权交易市场(以下简称“全国ETS”)建设的节奏。虽然GDP在2020年上半年增长放慢速度,碳排放强度不降反升。

  不仅如此,2019年履约期从2020年6月推迟到了11月结束。尽管如此,在这不同寻常的一年里,中国依然在碳交易领域展开了雄心勃勃的行动。

  本文回顾了2020年中国在碳排放权交易市场的重要成绩,包括全国ETS,碳金融,碳中和以及绿证四大方面。

1. 全国ETS

1.1 全国ETS预期在2021年中开始运行

  根据生态环境部的披露,全国ETS的两个核心基础系统(即全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统)的建设在2020年取得了重要进展,它们将分别落户武汉和上海。

  2020年5月,全国ETS的建设方案在生态环境部层面进行了讨论。3个月后,湖北碳排放交易中心邀请了17家电力企业,就碳排放权注册登记系统的账户开设、配额分配和履约等功能进行内部测试。业内普遍预期全国ETS可能在2021年中开始运行。

1.2 新法律基础框架出台实施

  2020年12月31日,生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称“《管理办法》”),此时距离上一部碳交易法律框架《碳排放权交易管理暂行办法》的实施已经过去6年。在这段时间里,中国在9个地方碳排放权交易市场(以下简称“地方ETS”)进行了持续的探索,而最新的《管理办法》则迎合了碳交易市场的新变化,反映了当前的监管理念。

  与前法相同,《管理办法》规定省级环境部门负责确定纳入全国ETS监管的排放单位名单(点击此处了解中国碳排放权交易市场法律法规的纵向对比)。同时,该法引入了多部门联合监管机制,加强了市场监管的力度。

  《管理办法》还规定了名录移出制度。如果排放单位的温室气体排放连续两年未达到重点排放单位的标准,或者因不再从事生产经营活动而终止排放温室气体,该单位将被移出名录。这一机制解决了过去重点排放单位名录“只进不出”的问题,进一步完善了名录管理制度。

  整体来看,《管理办法》继承了前法的监管模式,对碳排放权的理解与前法相对一致(见下文分析)。此外,该法还加强了监管者的执法能力,补充了全国ETS框架的细节。

1.3 当前的覆盖行业以及未来扩展

  在当前阶段,全国ETS仅限于向发电行业开放。该行业之所以成为全国ETS的第一个参与者,既是因为它是最首要的碳排放行业(占全国碳排放总量的40%),也是因为由于电力是这一行业的唯一产品,其碳排放测量更为便利。

  12月,生态环境部发布了配额分配实施方案,以及2,225家纳入全国ETS的发电企业名录。对于全国ETS的运行来说,该等配额分配实施方案至关重要,因为它决定了每年允许的碳排放总量,以及可供交易的碳排放权数量。

  为了推进发电行业的配额分配工作以及碳排放权交易,生态环境部开展了15次培训,有1,500家发电企业和6,000人参加。 [2]

  作为全国ETS的第一批参与主体,发电企业将率先面对全国ETS的约束及其带来的新机会。碳交易制度以及逐步控制的整体碳排放水平将帮助发电行业不断革新。

  那么,会有哪些新的行业加入全国ETS?9月,生态环境部宣布全国ETS将扩展到更多行业,这意味着钢铁、水泥、化工、电解铝和造纸行业即将被纳入。 [3]

2. 地方ETS

  自2013年开始,最初的七个地方ETS是全国ETS的先驱者和试验场。目前,它们吸引了2,837家排放单位,1,082家非排放单位以及大约10,000名个人参与碳排放权交易。截至2020年8月,地方ETS累计碳排放权交易量达到了4.06亿吨,累计成交额92.8亿元。 [4] 

  2020年期间,广州碳排放权交易所的交易量居8家地方ETS之首。该交易所的日均碳排放权交易量为100,000吨,上一履约年度交易量近4,000万吨,占全国碳排放权交易量的34%。湖北碳排放权交易中心位居第二,交易量约2600万吨。 [5]

3. 碳排放权的法律性质

  3.1 将碳排放权认定为“资产”的尝试

  作为一项新兴产品,立法者和公众对碳排放权法律性质的争议颇多。 

  在《管理办法》出台之前,生态环境部曾就一部法律层级更高的碳交易管理条例向社会征求意见。 [6] 该条例明确将碳排放权认定为资产,而且允许碳排放权抵押。 [7] 然而,这一条例并没有正式成为法律。

3.2 碳排放权的法律性质仍不确定

  与2014年那部前法以及前述条例相比,2020年的《管理办法》将碳排放权“降级”为一种行政配额,而不是一种“资产”。这意味着利害关系人对碳排放权的利益并未完全纳入民法的保护范围内。

  作为一种金融产品,碳排放权法律地位的不足导致碳金融产品的投资者保护存在不确定性,这往往将阻碍碳金融创新和ETS的发展。

3.3 会计与税务处理上的不一致

  碳排放权在法律性质上的不确定性导致其在会计与税务上的处理存在不一致。

其他权益性无形资产

  主流观点认为碳排放权(配额)是一种无形资产,其法律依据是2016年5月1日生效的《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知(财税〔2016〕36号)》(以下简称“36号文”)。

  36号文的附件规定,“其他权益性无形资产,包括基础设施资产经营权、公共事业特许权、配额、经营权(包括特许经营权、连锁经营权、其他经营权)、经销权、分销权、代理权、会员权、席位权、网络游戏虚拟道具、域名、名称权、肖像权、冠名权、转会费等”。碳排放权(配额)属于一种“配额”,应当作为“其他权益性无形资产”缴纳增值税,虽然36号文没有明确指出这一点。

1489碳排放权资产

  相比之下,财政部在2019年12月23日发布的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定(财会〔2019〕22号)》(以下简称“22号文”)则明确采用了另一种处理方法。根据该文件,碳排放配额应当计入资产类项下的“1489碳排放权资产”科目。其附则还规定国家核证自愿减排量(CCER)相关交易的会计处理应当参照22号文进行,同样计入在“1489碳排放权资产”科目项下。由于碳排放权的资产性质存在争议,我们理解22号文要求将碳排放配额计在“其他流动资产”中独立开设的“1489碳排放权资产”科目下,以避开争议。

   尽管如此,在碳排放权的资产性质缺少确定性的情况下,财政局独立发布的22号文(并非与税务总局共同发布)似乎表明会计部门和税务部门在这一问题上存在不同观点(至少没有达成一致意见)。规则和理解上的不同导致征税问题存在不确定性。实践中,地方税务机关往往对此具有自由裁量的空间。

4. 碳金融

  ETS是环境政策和金融市场的结合体,这也是为什么立法者和监管者仍在ETS的金融功能和行政管理之间寻找平衡。虽然《管理办法》对碳排放权采取了更为审慎的态度(如前文所述),我们依然可以看到,党中央在“十四五”规划中明确鼓励碳排放权交易的市场化。 [8]

4.1 金融创新

  虽然近年来市场广泛探索了碳排放权(配额)的金融创新和创新应用,法律法规仍然没有在这方面予以明确的规定和引导。

  目前我们看到的最新发展是,在2020年5月,发改委和生态环境部联合其他部门发布了一份文件,鼓励市场积极探索将碳排放权纳入融资质押担保范围的可能性。 [9] 我们相信这表明了立法者对碳排放权金融创新的积极态度。

4.2 绿色债券

  中国人民银行在7月发布了《绿色债券支持项目目录(2020年版)》的征求意见稿。企业可以发行绿色债券,将筹集的资金用于投资列入该目录的绿色减排项目。

  该征求意见稿对碳捕集、碳沉降和碳交易相关的环保项目给予支持。根据各地具体政策,绿色债券的发行人可以享受税收、政府补贴等优惠政策。据报道,2021年2月,有6家公司发行了64亿元的“碳中和绿色债券” [10] ,所筹资金将被用于风力和光伏发电等项目。

4.3 外商投资

  我们还观察到政府对该领域的投资活动一直秉持包容的态度。举例而言,广东省金融部门明确表示欢迎碳金融业务创新,并鼓励外国投资者在粤港澳大湾区的ETS参与碳排放权交易。 [11]

4.4 碳信托

  不仅如此,我们还看到其他形式的金融创新。比如,中航信托在10月发布了研究报告,讨论碳信托的潜在市场。[12]

   对于排放单位,碳信托公司可以帮助他们管理和最大化利用它们的碳资产(主要是碳排放配额)。比如,中建投信托曾推出一个信托产品,为排放单位交易碳排放权并利用碳排放配额和CCER核证减排量的价差获取利润。对于投资者,碳信托则是一种新型的理财产品。

5. 碳中和

5.1 中国在国际上有关碳中和的郑重承诺

  在2020年9月22日联合国大会一般性辩论上,习近平主席就碳达峰和碳中和发表了历史性宣言,即中国承诺将争取在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和。

  碳中和指的是通过温室气体的减排和抵偿实现绿色经济的一种理念。温室气体减排包括可再生能源、电动车以及农业减排技术的推广应用;温室气体抵偿则指的是通过植树或其他固碳项目来吸收生产过程中产生的等量温室气体。

  作为全球最大的温室气体排放国,中国的这一目标既是远大的,也是富有挑战性的。它的实现需要经济结构的整体革新以及成熟的全国ETS的支持 [13] ,后者可以帮助对整体排放水平进行控制,并鼓励各排放行业的技术创新。

5.2 中国的碳中和实践

  在习近平宣布碳中和承诺后,数家企业宣布他们将启动碳中和计划,包括国家能源集团,中国石油,中国石化和腾讯。

  事实上,在此之前,一些企业已经开始了碳中和方面的尝试。在2020年,中国海油向壳牌公司进口了两船“净零LNG”。 [14] “净零”即碳中和,净零LNG意味着壳牌公司已经通过增加植被或减少森林砍伐的方式,等量吸收(即“中和”)在生产、运输和使用此类液态天然气时产生的温室气体。

  由于“净零”的特性,使用了净零LNG的广大中国用户并不会因此向大气释放额外的温室气体。净零产品正逐渐受到中国销售商和消费者的注意和欢迎,这将有助于政府和群众共同实现中国的碳中和承诺。

6. 绿证

  绿证指的是一种证明所生产或购买的电力属于可再生能源的法律证书。通过在绿证市场签发和购买绿证,发电企业/售电企业/电力用户可以量化他们在可再生能源的投入和贡献。

  在2020年1月,发改委和国家能源局发布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》。该文件规定,从2021年开始,绿证交易将实行配额制。配额制要求售电企业和电力用户每年应当销售和使用一定比例的可再生电力。更重要的是,他们可以通过购买绿证的方式帮助实现他们的年度任务。我们理解这将促进绿证交易和可再生电力的使用。

6.1 绿证交易推动可再生能源的生产

  从2017年开始,公众可以通过绿证认购平台参与绿证交易。 [15] 国家能源局负责可再生能源的核证,根据可再生能源生产企业的发电量向它们签发绿证,该等企业可将持有的绿证与其他企业、政府部门和个人进行交易。

  从绿证出售中获得收入的发电企业将不再获得政府的可再生能源发电补贴。另外,企业可以通过购买绿证彰显其社会责任。

6.2 绿证交易仍处于早期阶段

  当前,绿证交易的受众范围较小,仍处于早期阶段。据统计,累计签发给发电企业的绿证达到2,700万张 [16] ,每张代表了1,000千瓦时的可再生电力。其中,只有72,000张在绿证市场交易,仅占所有签发绿证的0.26%。

  我们希望接下来几年里可以看到绿证交易有所突破,包括允许绿证转手交易。[17] 

7. 总结

  根据IETA在国际碳交易年度报告中的预测,中国碳交易市场的体量将在2050年达到5,000亿美元,成为全球之首。从某种程度上看,这一乐观的预测是基于中国高调宣布的碳减排政策。早在10年前,中国在碳减排的漫漫长路上正式踏出了第一步,并终于在2020年迈出了一大步,包括碳中和的重大承诺,新的全国ETS法律框架,以及对碳金融和绿证的逐步探索。

  尽管如此,中国仍然面临一些挑战和阻碍:碳排放权在法律性质上的模糊和不统一导致碳交易的法律保护存在不确定性;由于担心影响经济和商业利润,政府部门和排放单位对碳减排的积极性可能不高;对碳交易的行政控制可能阻碍其市场化进程;此外,由于新冠疫情对全球生产的影响仍在持续,对碳排放配额的总体需求可能维持在较低水平。

  我们期待对碳排放权的法律保护能够更为周全有力,碳金融可以获得高层的更多支持。在全国ETS、配额制以及绿证交易的配合下,中国碳交易市场将在未来数年里取得重大进步。

* 声明: 本通讯中所发表的文章和论述,不得被视为北京大成(上海)律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需针对具体问题的法律意见,建议征询专业法律人士或联系我们。




[1] 中国人民银行:推动我国碳金融市场加快发展http://www.pbc.gov.cn/redianzhuanti/118742/4122386/4122510/4160609/index.html.

[2] 生态环境部:10月例行新闻发布会实录http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202010/t20201028_805298.html.

[3] 《9月27日生态环境部政策吹风会》:发电行业已经做好了相关准备,“十四五”期间要进一步加快碳市场的建设,把其他重点行业加快纳入进来,包括钢铁、水泥、化工、电解铝、造纸等行业前期已做了很长时间的准备工作,下一步要考虑加快纳入。

[4] 生态环境部:9月例行新闻发布会。http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/hjbhb/Document/1688630/1688630.htm.

[5] 广东碳市场2019履约年度交易数据报告http://www.cnemission.com/article/jydt/scyj/202012/20201200002056.shtml.

[6] 《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》。

[7] 《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》第十条:碳排放配额是所有权人的资产,其权属通过国家碳排放权注册登记系统登记确认,权属变更自登记时起发生法律效力;第十三条(交易方式) 重点排放单位和其他符合规定的自愿参与的单位和个人可以购买碳排放权,也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权。

[8] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》:推进...碳排放权市场化交易。

[9] 《关于营造更好发展环境支持民营节能环保企业健康发展的实施意见》。

[10] 发行人包括南方电网、三峡集团、华能国际、国家电投集团、四川机场集团、雅砻江水电。

[11] 《关于贯彻落实金融支持粤港澳大湾区建设意见的实施方案》。

[12] 《2019中航信托碳金融产品创新研究报告》http://www.tanjiaoyi.com/article-32097-1.html.

[13] 伦敦政经学院:中国的碳中和历史性承诺https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/news/chinas-historic-announcement-on-net-zero-emissions/.

[14] 中国海油将从壳牌公司接收中国内地第一批碳中和LNGhttps://www.shell.com/business-customers/trading-and-supply/trading/news-and-media-releases/cnooc-to-receive-chinese-mainlands-first-carbon-neutral-lng-cargoes-from-shell.html.

[15] 绿证认购平台, www.greenenergy.org.cn.

[16] 绿证认购平台, www.greenenergy.org.cn.

[17] 绿证在有效期内可以且仅可以出售一次,不得再次转手出售。

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