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全国碳排放权交易两则新规征求意见稿出台

能源、自然资源与环境

  为继续推进全国碳排放市场建设,生态环境部于2020年11月2日对《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)(“《管理办法草案》”)和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)(“《登记交易结算办法草案》”)公开征求意见。

  此次公布的《管理办法草案》是对中国国家发展和改革委员会于2014年12月10日颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》(“《暂行办法2014》”)的沿袭与革新。相比生态环境部于2019年发布的《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》(“《暂行条例2019草案》”),《管理办法草案》拟作为部门规章出台,效力层级低于《暂行条例2019草案》,且仅适用于全国碳排放交易。作为行政法规的《暂行条例2019草案》提供了更为原则性、框架性的规定,为后续制定详细的实操性规则留下了空间,且从适用范围而言,也将不仅仅局限于全国碳交易市场。《登记交易结算办法草案》则分别明确了全国碳排放权登记、交易和结算环节的基本监管要求。

  本文将在此对《管理办法草案》给全国碳排放权交易带来的变化和《登记交易结算办法草案》 的重点内容作简要介绍。

一、《管理办法草案》的变化与革新

(1) 量化定义重点排放单位

  《管理办法草案》首次明确定义了“重点排放单位”,即全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤) 及以上的企业或者其他经济组织。非重点排放单位不纳入全国碳排放权交易市场管理。

  与《暂行办法2014》要求省级碳交易主管部门提出本行政区域内的重点排放单位名单并报国务院碳交易主管部门确认的规定不同, 《管理办法草案》要求相关企业根据上述定义主动向省级生态环境主管部门报告,并由省级生态环境主管部门将本行政区域内的重点排放单位报生态环境部汇总。该规定拟在明确重点排放单位标准的同时,将上报义务前置至企业。

(2) 全国碳市场与试点碳市场的衔接

  《暂行条例2019草案》并未对全国碳市场启动后,试点省市与全国碳市场的衔接问题做出规定, 《管理办法草案》则规定,参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位,不重复参与相关省(市)碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动。

  《管理办法草案》进一步明确了试点碳市场向全国碳排放权交易市场过渡的方向,但是对于从试点转入全国碳市场后,结余配额是否结转至全国碳市场,如果结转,如何确定碳市场价格等,还未有定论。我们期待具体过渡细则在全国碳排放权交易市场启动前尽快出台。

(3) 配额排放管理

  《管理办法草案》 大体沿袭了 《暂行办法2014》对排放配额分配的方法、方式、预留和配额调整等的处理原则,不同的是《管理办法草案》通过提出“省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法,向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额”,明确了生态环境部对于配额分配的指导和管理权,收紧了 《暂行办法2014》中允许各省主管部门自主管理的空间。遗憾的是, 《管理办法草案》并未对排放配额总量、 地方剩余配额归属等问题做出明确规定。我们期待相关内容可以在征求意见的过程中得以完善。

(4) 多角度强化企业责任

  除上文提到的重点排放单位是主动报告其纳入重点排放单位名录的责任主体外, 《管理办法草案》亦明确重点排放单位应于每年3月31日前向省级生态环境主管部门报送其上一年度的温室气体排放报告,并首次明文要求重点排放单位对排放报告的真实性、完整性和准确性负责。

  与之前相比, 《暂行办法2014》则要求省级碳交易主管部门承担复查职责,具体复查的对象和范围为(1)国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位;(2)核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位;和(3)除(1)、(2)规定以外一定比例的重点排放单位的排放报告与核查报告。

  而《管理办法草案》的规定将确保碳排放数据真实、准确的责任落实到企业,而非依赖于主管机关的复查,这在一定程度上强化了企业责任并促使监管机构从参与者角色向真正意义上的监管者角色转变,更有效的发挥监管作用。

(5) 贯彻“放管服”改革精神和“双随机,一公开”的监管模式

  《管理办法草案》不再强调由省级碳交易主管部门对部分重点排放单位排放报告和核查报告的复查,而是要求重点排放单位和核查机构自行对各自出具的报告内容负责。

  另外,在核查方式上, 《管理办法草案》规定了由省级生态环境主管部门以“双随机、 一公开”的原则对排放报告开展核查工作。“双随机”即指随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员,“一公开”指抽查情况及查处结果及时向社会公开。

  与《暂行条例2019草案》相比, 《管理办法草案》未赋予企业自主选择核查单位的权利, 而是通过随机抽取和选派的方式确定核查对象和执法检查人员,旨在提高核查对象和执法人员选定的公开和透明性,但现实中是否能够达到预期的效果仍取决于具体落实时是否严格遵循该公开和透明原则。

(6) 碳减排抵消机制

  《管理办法草案》发布前,各试点城市对CCER抵消比例有不同的规定,如北京、上海规定抵消不得超出当年核发配额量的5%,天津、深圳、湖北则将上限设定在10%。《管理办法草案》明确了,重点排放单位可使用国家核证自愿减排量(CCER)或生态环境部另行公布的其他减排指标,抵消其不超过5%的经核查排放量。1单位CCER可抵消1吨二氧化碳当量的排放量。

  其中,用于抵消的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目,在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。此举被视为是对新能源、碳汇和甲烷利用等项目的利好。这意味着上述项目可通过出售CCER获取额外的经济收益,为重点排放单位提供了潜在的低成本减排的可能。

  尽管抵消的比例并未突破5%,但对于抵消机制本身的明确不单是为重点排放单位提供了潜在的低成本减排的可能,增强市场信心,同时也为自愿减排项目交易市场释放了积极信号。

(7) 温室气体管理和传统污染物治理协同管理

  根据《管理办法草案》,重点排放单位名录、监测计划和排放报告应通过环境信息管理平台(“信息平台”)或生态环境部规定的其他方式报送;注册登记结算系统应与信息平台实现连接;生态环境主管部门对核查技术服务机构进行监督检查的情况记入信息平台并予以公布;将全国碳排放权交易及相关活动的监督管理情况及处罚决定记入信息平台并予以公布。

  上述规定充分利用了生态环境部统辖温室气体和污染物治理这两大职能的便利以及充分发挥了两大职能信息互通对于行政监管效率提升带来的叠加效应。同时,信息平台的使用为重点排放单位参与未来全国碳排放权交易市场的数据交叉验证提供了潜在的新途径, 以保障数据质量。

(8) 完善信息公开相关制度

  相较于《暂行办法2014》对交易信息披露制度和信用管理体系的原则性规定, 《管理办法草案》详细列举了各级生态环境部门信息公开的职责及主要范围,并要求全国碳排放权注册登记结算系统和全国碳排放权交易系统管理机构建立风险管理机制和信息披露机制。

  此外, 《管理办法草案》首次将鼓励社会公众、新闻媒体等对重点排放单位和其他交易主体的相关活动进行监督等内容写入条文,并设立公众举报机制,要求接受举报的生态环境主管部门依法处理并对调查结果予以反馈。

二、《登记交易结算办法草案》的重点内容

  与《管理办法草案》从配额管理、排放交易原则、核查和履约、监督管理和责任承担等角度对碳排放权交易进行系统性规制不同, 《登记交易结算办法草案》 旨在就碳排放权登记、交易、结算以及相关风险管理等各实操环节搭建监管框架,因此我们仅在本文中对部分重点内容做简要概括和介绍,其详细内容和解析我们会在后续的出版物中另行介绍。

(1) 明确其仅规范全国碳排放权登记、交易、结算活动的监督管理(即,排放配额), 对国家核证自愿减排量(CCER)的登记、交易结算由相关管理办法另行规定。 

(2) 在《暂行办法2014》的基础上,对碳排放权交易监督管理相关内容进一步细化,如: 以注册登记结算系统中的信息作为判断全国碳排放权权属和内容的依据;注册登记结算机构分别对因交易、非交易的相关情形导致的全国碳排放权权属变更予以登记; 买卖申报经交易系统撮合成交后,交易即告成立;注册登记结算结构按照货银对付的原则,在当日交收时点,根据交易系统的成交结果,以交易主体为结算单位,通过注册登记结算系统进行全国碳排放权与资金的逐笔全额清算交收。

  综上,我们从两则征求意见稿的出台能够看到全国碳排放市场建设仍在逐步推进和积累成果, 征求意见稿进一步明确了一些未决事项,但遗憾的是,其对业界长期关注的焦点问题仍然未能明确,如上文提到的全国与地方碳市场的衔接和碳排放配额如何过渡等。但两则征求意见稿无疑为以发电行业为突破口开展的全国碳市场建设过程中的碳排放配额分配、碳排放报告与核查、 注册登记和交易监督管理、履约等活动提供了制度支撑。

  对《管理办法草案》和《登记交易结算办法草案》的意见征求面向任何机关团体、企事业单位、 机构和个人,并将分别于2020年12月1日和2020年11月11日截止。我们将密切关注其动态并及时为您更新。

* 本通讯中所发表的文章和论述,不得被视为北京大成(上海)律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需针对具体问题的法律意见,建议征询专业法律人士或联系我们。

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