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2019年美国经济制裁重大政策变化与监管活动回顾

竞争与反垄断

引 言

      2019年,美国在经济制裁方面的动作不少,经济制裁的政策变化、执法监管等已经成为美国政府彰显与推进其外交政策的重要手段。近年来,美国不断借助其出口管制与经济制裁法律规范,对于中国企业开展调查,提出指控,甚至直接采取相应的制裁、惩罚措施。在中国深度融入全球供应链的大背景下,企业可能因美国的相关措施而面临巨大的损失。由此可见,中国企业已经无法忽视美国经济制裁与出口管制的规定以及所面临的合规风险,并且应当更为谨慎、认真地进行应对。

      中国企业如何应对日益增长的经济制裁与出口管制合规风险呢?所谓知己知彼,百战不殆,对美国经济制裁与出口管制的法律规范、监管动向有一个基本的了解是必须的。

      美国自1977年起依据其《国际经济状态经济权利法》(International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)出台了大量制裁措施。美国的经济制裁,主要由美国财政部外国资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control, 以下简称OFAC)管理。谈及经济制裁,不得不同时提及出口管制,美国依据《美国出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, ECRA)以及《出口管理条例》(Export Administration Regulation, EAR),对源于美国的物项实施出口管制,限制美国源物项出口至特定国家、地区、主体,主要管控机构为美国商务部工业安全局(Bureau of Industry and Security, 以下简称BIS)。针对一些全面制裁的国家,典型如伊朗、朝鲜等国家,美国出口管制相关的规定已经融合入了相应的经济制裁令之中。针对这些受制裁国家的管制统一归OFAC负责。在实践中,OFAC与BIS在政策制定与违法行为的调查中经常进行合作与交流。

      以上仅是对美国经济制裁与出口管制法律体系架构一个粗浅的介绍,下文将主要回顾 2019年美国在经济制裁以及出口管制领域重大的政策更新以及执法监管动向,并展望2020年企业因监管动向所面临的贸易合规挑战。

一、2019年经济制裁重大立法与政策动态速览

(一)国别经济制裁的主要更新变化

      2019年,美国出台有针对具体国家与地区的经济制裁项目,例如伊朗制裁、朝鲜制裁等;亦有具体政策目的导向的经济制裁项目,例如马格尼茨基全球制裁(人权与政府腐败相关制裁)、毒品运输制裁项目等;并且这些制裁项目均在不断地更新。本文将详细介绍2019年美国针对伊朗、俄罗斯、委内瑞拉、古巴相关制裁政策更新,这些更新变化对涉及这些国家的市场主体提出了更高的合规要求。

      伊朗:扩大次级制裁行业

      美国于2018年单方面宣布退出《伊朗核问题全面协议》(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA),重启对伊朗的制裁后,2019年是美国通过各类手段对伊朗实施高压制裁的一年。首先,OFAC将多个与伊朗政府相关的组织、实体以及个人列入制裁名单,包括伊朗中央银行(Central Bank of Iran)、波斯湾石油化工公司(Persian Gulf Petrochemical Industries Company)、伊朗最高领导人以及其他伊朗政府的高级官员等。其次,外国(非美国 [1] )主体与伊朗特定主体进行交易或者涉及伊朗特定行业均将受次级制裁的影响。2019年5月,特朗普政府发布行政令,将伊朗的钢铁、铝、铜行业列入受次级制裁的特定行业。此前,伊朗的汽车、石油、石油化工、航运、造船、港口行业或者与核能、武器的生产研发等已受次级制裁的影响。2019年4月22日美国宣布对其他国家(包括中国)从伊朗进口石油的阶段性制裁豁免政策在5月2日到期后将不再展期,这意味着自2019年5月2日后任何与伊朗有关的石油交易均将受到次级制裁。

      2020年1月初,美国再次发布行政令,授权OFAC对参与伊朗建设工程、采矿业、制造业、纺织业的外国主体进行制裁,再一次扩大伊朗次级制裁所涵盖的行业。

      俄罗斯:美国对俄罗斯启动第二轮制裁

      2019年8月,美国对俄罗斯启动第二轮基于《1991年化学和生物武器控制和消除法案》的制裁,限制美国金融机构参与俄罗斯任何非卢布债券或基金交易,并且反对任何多边银行(例如世界银行)向俄罗斯发放贷款。BIS推定拒绝任何向俄罗斯出口、再出口因化学或者生物武器原因受管制的美国源物项的许可证申请。2019年12月,《保护欧洲能源安全法案》(Protecting Europe’s Energy Security Act of 2019, PEESA)正式通过成为法律,该法案规定美国将制裁任何参与建设俄罗斯天然气出口管道的船只及出借、租赁、提供该等船只的主体。美国国会还有多项针对俄罗斯的制裁令等待通过,例如,美国参议院外交关系委员会已于2019年12月18日通过《捍卫美国安全免受克里姆林宫侵略法》(Defending American Security from Kremlin Aggression Act, DASKA),有待进一步审议通过,但该法案意图在俄罗斯金融、能源以及网络领域施加新的制裁。

      委内瑞拉经济制裁:非美国主体面临潜在的“次级制裁”风险

      非美国主体面临潜在的“次级制裁”风险 继2018年将委内瑞拉政府列为制裁对象后,2019年1月,OFAC将委内瑞拉国家石油公司(Petroleos De Venezuela S.A.,PDVSA) [2] 以及委内瑞拉中央银行等列入了《特别指定国民清单》(Specially Designated Nationals And Blocked Persons List, 以下简称SDN List)。尽管目前OFAC发放了多项通用许可证允许美国主体与委内瑞拉政府以及委内瑞拉国家石油公司等主体进行交易,并且未禁止与委内瑞拉未受制裁的私人主体进行交易,但是涉及委内瑞拉交易的相关合规风险无疑大幅增长。值得注意的是,虽然委内瑞拉经济制裁相关规定中并未言明所谓的“次级制裁”,但是我们可以看到如果某一非美国主体被认为对委内瑞拉受制裁主体提供了“实质性帮助”,OFAC已被授权可以对该非美国主体进行制裁。这使得在委内瑞拉开展经营或者与委内瑞拉主体合作的各外国商业主体不得不重新审视自己现有的或者拟进行的交易,采取风险核查与合规措施。

      古巴经济制裁:囊括更多的美国境外生产的产品

      2019年,美国升级了对古巴的经济制裁,包括旅行限制、金融制裁以及扩大受管制物项范围。旅行限制具体表现为限制个人教育性质的旅行,限制美国航空公司飞往古巴航班,限制古巴国有航司租赁受EAR管制的飞机等。金融制裁则降低了个人汇款金额上限、限制美国银行进行“掉头交易”(U-turn Transactions)等。对非美国主体来讲,影响最大的是美国扩大了受管制物项的范围。在美国境外生产、包含美国受管制物项的产品出口至古巴,若美国受管制成分超过了10%,该类在美国境外生产的产品亦将受到管制。作为“世界工厂”,中国2019年出口至古巴的商品总值达人民币543,926万元,美国对古巴受控制物项范围的调整不得不引起中国经营者对出口贸易合规的重视,以避免因未经许可将受美国管制物项出口至古巴而面临巨大的合规风险。

(二)OFAC发布官方合规指南纲领性文件

      2019年5月2日,OFAC发布了《OFAC合规承诺框架》(A Framework for OFAC Compliance Commitments),旨在为各企业搭建与运行有效的经济制裁相关的合规体系提供指导性框架。该指南描绘了目前OFAC所认可的合规体系,列明了合规项目五大核心要素:管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计、培训,给出了OFAC评判合规体系是否充分的标准。

      OFAC亦在该指南中明确将在和解与处罚过程中具体考量企业所具有的合规体系,并指出了近年来十种导致制裁合规计划执行失败的根本原因。各企业可以对照该合规框架重新审视并调整企业的贸易合规体系,使其符合该合规框架的具体规定,以在出现违法行为面临调查时获得OFAC的酌情考量。OFAC指出,在公司并购的情形下,不仅要着重对目标公司开展尽职调查,而且受美国管辖的交易方还应在完成公司收购后持续关注制裁合规情况。这不仅对于美国企业,对于各非美国但是深度参与国际贸易与投资、融入全球供应链的中国企业而言,在如何搭建经济制裁与贸易合规体系、如何在业务运营、全球投资布局中切实实施合规措施等方面,有非常重要的参考价值。

(三)美国司法部修订执法政策鼓励企业主动披露违法行为

      2019年12月13日,美国司法部发布《商业组织出口管制和贸易制裁执法政策》(Export Control and Sanctions Enforcement Policy for Business Organizations),鼓励企业主动报告违法行为,以此减轻处罚。该政策清晰地阐明了企业能够因主动披露行为获得减轻处罚的要件:(1)企业主动披露其违法行为;(2)主动且充分配合调查;并(3)及时准确地采取补救措施。若满足以上条件,在不存在其他加重情节的情况下,存在违法行为的企业可能获得一份不起诉协议并免除罚款。即使存在严重违法的情节,对企业相应的违法行为必须予以处罚的,执法机构亦会考虑其积极披露、充分合作、适用切实有效合规措施等行为,最高可免除其50%的罚款金额,并且可以获得不必派遣合规监管官等减轻处罚措施。

      无论违法行为本身的严重与否,及时主动披露与积极的应对补救措施均能给企业带来较大的好处,无论是在罚款金额上的大幅减免,还是可以免于承担派遣合规监管官所带来的大额支出。因此,这一新政策再次明确反映了美国强调并激励企业充分地参与、配合美国政府对经济制裁与出口管制的监管与执法。若企业一旦发现自己存在经济制裁或者出口管制违法行为,为企业争取有利处理结果的最优方式是积极采取补救措施并且主动披露,与美国执法机构积极进行沟通,争取减轻或者免除处罚。

二、2019年执法监管活动动态

      2019年,OFAC执法活动非常活跃,全年罚款累计达13亿美元(约合人民币92.2亿元),该罚款总计已经是OFAC近十年来单年罚款总计的最高水平。并且2019年所公布的案例中,OFAC已经不仅仅着眼于银行等金融机构,所处罚的企业涉及行业广泛,例如制造业、科技行业、建筑行业等。

(一)年度最高罚款/和解案件:某国际银行案

      2019年,某国际银行与全球多个司法管辖区的执法机构达成经济制裁违法行为的和解,总计需支付11亿美元(约合人民币77亿元)的罚款,其中与美国OFAC达成和解需要缴纳罚款为6.39亿美元(约合人民币45.34亿元),为2019年OFAC最高额罚款金额。某国际银行在2009年至2014年期间处理了9335起与受美国制裁主体有关的交易,这些交易均涉及美国或者通过美国美元系统进行。伊朗主体在阿联酋设立企业经营石油有关的贸易,并在某国际银行迪拜分行开立账户用于伊朗石油及能源产品的销售等交易,而某国际银行迪拜分行利用某国际银行纽约分行及其他美国金融机构处理这些美元结算交易。此类涉及金融机构违反经济制裁的调查与处罚历来是OFAC监管执法的重点,同时该类案件也体现了美国经济制裁执法行为所采取的激进的长臂管辖逻辑,即利用美元结算、使用美国金融机构的服务便构成OFAC对该类交易进行管辖的联结点。

(二)伊朗经济制裁殃及多家中国实体

      目前,中国是伊朗最大的石油出口国,2019年,伊朗对中国出口量为1477万吨,占伊朗出口总量的51%。美国为进一步落实其对伊朗的制裁,自2019年5月宣布不再展期伊朗石油出口豁免后,OFAC于2019年7月将中国珠海振戎有限公司列入了SDN List,理由是其与伊朗进行石油交易。9月,又以同样的理由将中国远洋运输(集团)总公司旗下的大连中远海运油品运输有限公司和大连中远海运油运船员船舶管理有限公司等六家中国公司与五名中国公民列入了SDN List。2020年1月,又因参与伊朗钢铁贸易将一家中国贸易公司与一艘中国货船列入SDN List,分别是庞潮贸易(北京)有限责任公司(Pamchel Trading Beijing Co. Ltd.)和宁波鸿源船舶管理有限公司(HongYuan Marine (china) Co., Limited)旗下散货船“宏勋号”(Hong Xun)。2020年3月,又新增了6家中国主体进入SDN List [3] 。

(三)朝鲜经济制裁使中国企业出口需要多一步审查

      2019年1月,美国著名化妆品企业e.l.f. Cosmetics, Inc.因自中国进口的假睫毛原料中包含朝鲜原材料而被控违反朝鲜经济制裁,最终与OFAC达成99.6万美元(约合人民币706.7万元)罚款的和解。相较于其他经济制裁案件,该案件的罚款金额并不高,我们理解,除了在OFAC所提到的e.l.f积极主动披露以及与执法机构进行充分合作等因素以外,OFAC亦旨在通过这一典型性案例起到威慑作用,表达其越来越注重企业在供应链管理中应当进行全面的经济制裁与出口管制合规,尤其针对目前迫切想要融入全球供应链的朝鲜,美国可能会采取更为严格的监管执法。相应地,未来中国出口企业在与美国主体进行合作过程中,可能需要多一步审查,不排除美国企业可能会要求中国出口商作出不包含朝鲜原材料或者劳工的陈述与保证等。

(四)针对非美国自然人的执法动向

      2019年2月,科尔摩根公司(Kollmorgen Corporation)因其土耳其子公司违反伊朗经济制裁最终与OFAC达成和解。该案的最终结果中,OFAC对美国企业科尔摩根公司进行调查与处罚无可厚非,然而值得注意的是OFAC同时制裁了一名土耳其公民Evren Kayakiran。Kayakiran任职为科尔摩根公司在土耳其子公司的经理,因其主导了公司违反经济制裁的行为并且试图掩盖,OFAC将其列为制裁主体。这是OFAC首次在与企业达成和解的案件中将外国自然人列为“外国禁令违反主体”(Foreign Sanction Evaders)从而对其加以制裁。OFAC未单独对Kayakiran提起指控,可能是由于OFAC对外国公民并无直接进行监管处罚的管辖权。这意味着今后OFAC在其监管执法中可以只通过行政处罚、和解程序直接将涉嫌违法的美国企业中的外国自然人雇员列入经济制裁的黑名单。

(五)OFAC对并购交易前后经济制裁与出口管制合规的关注

      OFAC在2019年查处了多起并购交易相关的违法案件。这些案件有一个共同的模式,在并购交易进行前,美国公司或者私募基金作为收购方在尽职调查中已然发现境外的目标公司从事经济制裁所禁止的交易,例如与伊朗、古巴等国进行特定交易;收购方以采取了措施要求目标公司在交易前停止该类交易。然而,所采取的措施并不奏效,交易完成后目标公司仍然进行着涉及被制裁国家的交易。例如,2019年3月27日,OFAC宣布美国上市公司、著名五金工具企业史丹利百得集团(“史丹利百得”)及其中国的子公司江苏国强工具有限公司(“江苏国强”)与OFAC达成和解,史丹利百得及江苏国强因在2013年至2014年期间江苏国强23次违反美国伊朗经济制裁的行为需支付186.9万美元(约合人民币1,326万元)的罚款。史丹利百得于2011年收购江苏国强,在尽职调查中发现江苏国强与伊朗存在大量交易,史丹利百得要求江苏国强在交易完成前停止该类交易,但是收购交易完成后,江苏国强仍然继续进行向伊朗出口的业务,史丹利百得虽然对其进行了经济制裁合规培训,但是未采取措施核实、审计江苏国强是否切实停止与伊朗业务。

       OFAC对该类案件的查处,强调了其对并购交易合规风险的关注,首先收购方在尽职调查时不可忽视经济制裁与出口管制的合规,其次在收购交易完成后需要搭建切实有效的经济制裁与出口管制合规体系,监控与审计是否确实停止相关违法行为,一旦发现违法行为应当及时主动披露并且采取补救措施,否则收购方将因此一同承担目标企业违法行为所导致的法律后果。

(六)综合运用出口管制措施与经济制裁的组合拳

      2019年,在各项经济制裁措施之外,美国进一步综合利用BIS在《出口管理条例》项下的权力,推进美国对外政策。虽然部分BIS所作出的决定并非严格意义上的“制裁”,但是其在事实上可能具有相似的制裁效果。2019年,我们可以看到BIS熟练运用其所管理的各类“名单”“制裁”特定主体,出口管制制度已然成为了美国政府“制裁”外国主体的另一重要手段。

      2019年4月11日,BIS以无法核查最终用途为由将37个中国企业及高校列入了《未核实主体清单》(Unverified List, UVL),向被列入UVL的主体出口、再出口或者境内转移受管制物项无法适用许可证豁免,并且需要额外的UVL声明以及申报程序。

      2019年5月16日,美国BIS以“华为在纽约东区联邦地区法院被指控违反《国际经济紧急权利法》,未按照OFAC所管理伊朗禁令的要求事先取得OFAC许可,明知或者故意地直接或者间接向伊朗、伊朗政府出口、再出口、销售、供应美国的商品、技术或者服务”为由,认定华为涉嫌违反美国国家安全或者外交政策利益的行为,从而将华为公司列入了《实体清单》(Entity List),限制华为获得美国源受管制物项。虽然随后美国授予了其临时许可证,并多次延期 [4] 。

      2019年6月,美国BIS将5家中国实体(含2家中国超算研发主体)列入《实体清单》;10月将包括海康威视、大华科技、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、美亚柏科、颐信科技和依图科技等在内的28家中国机构和公司列入《实体清单》。

      美国运用经济制裁与出口管制的组合拳也给中国企业敲了警钟,不能割裂地看待美国这一系列服务于其外交、国家安全政策的法律武器,因企业业务频繁与敏感地区国家交易而仅仅关注经济制裁,或者因企业主要经营美国源物品或者技术而仅仅关注出口管制,而应当构建全面充分的贸易合规体系,才能事半功倍。

(七)未来面对OFAC可能并非束手无策

      以往对于OFAC的执法,受调查的企业大多最终与OFAC达成和解,以缴纳罚款并遵守其他合规附随义务收场。在美国,企业甚少对OFAC的处罚提起行政诉讼,不仅因为在美国提起诉讼高昂的时间与金钱成本,且因少有企业能在此类诉讼中最终获胜。然而,2019年12月31日,美国得克萨斯州北部地区法院对埃克森美孚诉OFAC案作出了裁决,法院撤销了OFAC于2017年对埃克森美孚违反俄罗斯/乌克兰禁令的处罚。该裁决可能改变未来企业在面临OFAC处罚时寻求司法救济的取向。

      2017年,OFAC以埃克森美孚与俄罗斯石油公司(未被列入SDN List)交易中的合同签署人(即俄罗斯石油公司的CEO)为SDN List主体为由,对埃克森美孚处以200万美元(约合人民币1,419万元)的罚款。埃克森美孚向法院起诉称OFAC对于相关经济制裁条文的解释随意且无法预测;并且OFAC的处罚违反了美国宪法第五修正案规定的正当程序,OFAC未曾发出合理的通知明确告知:在俄罗斯/乌克兰禁令中,与非SDN List主体的企业达成交易,如果相关合同的签字人是SDN List主体也构成违法行为。最终,法院支持了关于正当程序的诉请,撤销了行政处罚。

      该案将可能对OFAC未来的监管执法活动带来一定的影响。如果OFAC在监管政策、处罚幅度、管辖等方面继续推进目前激进的做法,可能有越来越多的企业在综合评估美国诉讼的时间与金钱成本以及OFAC的天价罚单后,仍然考虑将行政诉讼作为后手应对。

三、2020年OFAC监管趋势展望

(一)更多考虑企业的主动披露、及时补救与有效的合规体系而减轻处罚的案例

      2019年OFAC的罚款总金额已创近十年新高,2020年经济制裁与出口管制的监管执法可能仍将延续这一力度。当然,我们已经看到2019年美国监管机构均出台了文件鼓励企业搭建出口管制与经济制裁合规体系,主动披露违法行为,在处罚裁量中明确表示将考虑主动披露违法行为、及时采取有效补救措施、有效的合规体系等因素。因此,可以预见2020年将会有更多此类案件诠释美国监管机构对减轻、免除处罚标准的具体适用,以达到鼓励企业积极搭建切实有效合规体系的目的,进而推进美国经济制裁项目的落实。建议中国企业密切关注此类案件,并从中总结美国监管机构所认同的合规体系以及违法后的补救措施,不断优化企业内部贸易合规体系,防患于未然。

(二)延续制裁高压,涉伊交易可能成为重中之重

      2020年伊始,因美国的“斩首”计划以及伊朗随后的报复行为,美伊关系一度剑拔弩张,虽然目前可能由于新冠肺炎的冲击,两国正集中力量应对国内疫情。但是,美国并未因此放松对伊朗的高压制裁。3月18日,美国甚至宣布对伊朗施加新的制裁,公布了新一批因从事与伊朗石油化工产品相关交易而被列入SDN List的主体。美伊之间紧张的关系在未来几年内均难以缓解,美国国务院不断表示将继续全面执行针对伊朗的各项制裁措施。随着美国对伊朗制裁的加剧,又将多个领域列入了次级制裁的行业范围。

      在这一政治背景下,伊朗可能会成为美国经济制裁相关执法活动的重中之重。可以预见未来可能会有越来越多次级制裁行业中的中国企业因此面临调查与制裁,不仅仅是石油、钢铁等已有案例的行业,还可能是中国具有巨大市场的汽车、纺织业等行业,抑或是中国具有较强技术能力与水平的基础建设工程、制造业等行业。

      中国企业应当尤其注意因涉伊交易而被列为次级制裁的对象或者因所经营产品为美国源而在与伊朗交易过程中存在违反美国出口管制的行为等风险。若企业同时存在涉美交易,或者对美国产品、美国市场等存在一定的依赖,美国的监管调查及其相应措施可能将对企业的正常运营造成较大影响。中国企业在进行涉伊交易前,务必进行相关经济制裁与出口管制合规风险评估;在现有的业务经营过程中,也需要关注与伊朗相关的经济制裁与出口管制合规风险,如有必要可以进行全面的贸易合规审计。

      除伊朗之外,我们亦需要密切关注美国目前全面制裁的其他国家与地区及其次级制裁相关动态;以及那些敏感周边地区的交易,例如阿联酋、阿塞拜疆等国家。而中美之间的微妙关系,也需要使参与国际贸易的各中国企业时刻保持警惕,考虑并研究美国经济制裁与出口管制政策、执法及其趋势。

(三)组合拳逐渐延展至高新技术领域

      前文已提到,经济制裁与出口管制是美国灵活运用的一套组合,OFAC与BIS甚至美国司法部之间的合作亦不鲜见。2018年11月,美国政府曾发布征求意见稿,针对14个前沿科技领域将加强出口管制,分别为生物技术、人工智能(AI)和机器学习技术、定位、导航和定时(PNT)技术、微处理器技术、先进计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、物流技术、增材制造、机器人、脑机接口、高超音速空气动力学、先进材料和先进监控技术。2020年1月,BIS宣布将对部分地理空间图像软件进行全面的出口管制,这可能将对目前深耕于自动驾驶、无人机、智能传感器等行业的中国企业在获取美国技术、软件、与美国的联合研发、以及未来的投产、市场化等活动均造成较大的影响。未来,该类对高新技术的领域可能逐步延伸至前述多个领域,中国科技制造业目前所面临的美国经济制裁与出口管制风险可能仍是冰山一角,需要密切关注美国相关领域的立法进程,及时调整企业的出口管制与经济制裁合规体系与措施,提前布局。

参考文献

[1] 本文所称的外国均指非美国。

[2] 成立于1975年,是委内瑞拉最大的国有企业,也是整个拉丁美洲最大的企业。

[3] 分别是上海傲兴船舶管理有限公司(Aoxing Ship Management (Shanghai) Ltd)及其关联公司海洋魅丽运输公司(Sea Charming Shipping Company Limited),中国大连金阳进出口有限公司(Dalian Golden SunImport & Export Co., Ltd.,),大连天贻国际贸易有限公司(Dalian Tianyi International Trade Co.,Ltd.),香港麦克飞塑料香港有限公司(McFly Plastic HK Limited),以及土星绿洲公司(Saturn Oasis Co)。

[4] 2020年3月11日,美国对华为临时许可证发布了第五次延期,到期时间为4月1日。

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