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《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》重点解读

政府、公共政策与国资运营监管

引言

      为贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署,在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革,构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。近日,中共中央、国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称:《意见》)。

      《意见》的颁布对当前和今后一个时期内深化经济体制改革、加快完善社会主义市场经济体制进行了顶层设计和系统描画。《意见》在国有企业、垄断行业等重要领域推出一批重磅的改革举措,旨在以关键环节制度创新突破带动重点领域改革不断推进。

      《意见》内容共分为以下九个方面,包括:

1. 以《意见》指导思想和基本原则为主要内容的总体要求;

2. 坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展,增强微观主体活力;

3. 夯实市场经济基础性制度,保障市场公平竞争;

4. 构建更加完善的要素市场化配置体制机制,进一步激发全社会创造力和市场活力;

5. 创新政府管理和服务方式,完善宏观经济治理体制;

6. 坚持和完善民生保障制度,促进社会公平正义;

7. 建设更高水平开放型经济新体制,以开放促改革促发展;

8. 完善社会主义市场经济法律制度,强化法治保障;

9. 坚持和加强党的全面领导,确保改革举措有效实施。

      根据上述内容,我们不难发现《意见》主要希望解决:我国市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强、高质量发展仍存在不少体制机制障碍等问题,由此《意见》的颁布将为进一步解放思想,坚定不移深化市场化改革,扩大高水平开放,不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新提供政策依据和法制保障。

      本次《意见》聚焦包括国有企业、垄断行业、公平竞争、要素市场化配置、宏观经济治理、财税金融、科技创新、民生保障、制度型开放等九大领域。现我们将结合上述内容,就《意见》中所涉及的积极推进国有企业混合所有制、自然垄断行业改革;营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境,以及全面完善产权制度健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,加强产权激励;全面实施市场准入负面清单和全面落实公平竞争审查制度等问题进行一个简要的介绍和评述。

一、《意见》九大领域综述

      针对重点领域的国资国企,应当继续推进优化国有经济布局、调整产业结构,继续稳妥推进国有企业混合所有制改革任务。在垄断行业领域,需稳步推进自然垄断行业改革。同时落实公平竞争领域的审查制度,培育弘扬公平竞争文化。在要素市场化领域应积极推进包括要素市场化改革、创新要素市场化配置和建立统一开放的要素市场等多角度的发展。宏观经济治理领域应侧重于以营商环境牵引优化政府服务,建立现代财税制度,完善科技创新制度和组织体系以及完善产业政策和区域政策体系等。针对民生保障,《意见》指出了体现效率和公平的收入分配制度以及覆盖全面的社会保障体系并建立国家公共卫生应急体系等意见。同时,对于提升开放水平和科技创新,《意见》也提出了制度安排。

      针对国有企业领域,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度必须是牢牢把握住的基本经济制度,但在巩固发展公有制经济的同时也不能忽略了对民营企业改革和发展进行支持和引导、鼓励。具体而言,要形成竞争有序、开放的市场体系,需要以要素市场化配置为重点,让市场在经济体制起到决定性作用。同时也要建设高标准的市场体系,通过完善产权、市场准入和公平竞争等制度安排,对经济有效运行的体制进行安排构建。在充分有序竞争的市场下,民营企业和国有企业作为非公有制和公有制的代表,共同构成了社会主义市场经济下充满活力的市场经济主体。

二、坚持基本经济制度,稳妥推进国有企业混合所有制改革和自然垄断行业改革

      市场经济中的主体,分别以国有经济和非公有制经济为代表。国有经济中需要推进的改革方向主要体现为布局的优化和结构的调整。国有资本应当集中在关涉国计民生以及国家经济命脉,如科技、国防和安全等领域。国有资本应当继续做大做强,同时也要防止国有资产流失,增强其创新力、控制力、影响力以及抗风险的能力,以便更好的服务于国家总体战略目标。同时对于处于充分竞争领域的国有经济,则需要通过多种方式来优化国有资本的配置,如采用资本化、证券化的方式来提高国有资本的收益。除了优化资产配置,促进国有资产保值增值还依赖于监管和良好的运营公司,盘活国有资本,促进经济发展。

      国有企业作为国有经济的代表,需要继续规范,并有序推进混合所有制改革,通过完善治理、强化激励、突出主业和提高效率的方式,以重点领域的混合所有制改革作为试点的基础。对于充分竞争领域中的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业,要探索将部分国有股份转化为优先股,从而强化其资本的收益功能。中国特色的现代企业制度中的国有企业改革重点在完善国有企业法人的治理结构以及按照市场化经营机制来健全经理层,并以试用任期制和契约制等不同方式优化管理。符合条件的混合所有制企业,可以探索建立短期和中长期股权激励制度,例如:骨干员工持股、科技型企业股权和分红激励等。不同于国有独资和全资公司,对于混合所有制企业应适用更为高效灵活的监管制度。

针对传统垄断行业,应采取的改革方式,包括政企分开、政资分开、特许经营和政府监管。对于自然垄断行业首先要保障供给的质量,同时应当进行严格的监管,促使竞争性环节进入市场化运营中。例如:电力交易、油气流通、铁路运输和烟草专卖等领域要适时引入多元主体,提高其市场化程度,提倡适度竞争。

三、积极发展非公有制经济,优化营商环境提供法制保障,增强微观主体活力

      就非公有制经济而言,其高质量发展主要依赖国家层面建立良好的社会环境,制定支持民营、外商投资企业等非公有制经济的发展,首先应有完善的政策和法规,完善社会主义市场经济法律制度,保障其合法权益不受侵害,从而激发非公有制经济活力与创造力。良好的社会环境首先就体现在非公有制经济主体应当在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面和公有制企业获得同等待遇,不应设置各类隐性和显性壁垒,让各种所有制经济体都能公平参与竞争,也同时能获得法律的同等保护。

      对于中小企业融资难的问题,《意见》指出应当增加针对中小企业的金融服务供给,包括发展民营银行、社区银行等中小金融机构等。同时对于企业和政府间的关系,《意见》要求畅通政商规范沟通渠道,鼓励民营企业参与国家大政方针制定中来。

四、建立统一的市场准入负面清单制度,建立健全市场公平竞争环境的监管和审查制度以及权责明确、流转顺畅的现代产权制度

      公平竞争的市场有赖于市场准入标准的一致性,全国一盘棋。《建议》提出要建立统一的市场准入负面清单制度,建立健全市场公平竞争环境的监管和审查制度以及权责明确、流转顺畅的现代产权制度。

      在当前产权制度下:首先,需要做好对经营性国有资产产权的管理,对于这类国资监管机构的职能和履职方式须进一步予以完善。其次,是对于民营企业的产权保护,以公平原则为出发点,对损害民营企业合法权益的行为进行查处。同时对于企业商业秘密以及新领域内的知识产权相关规则进行完善,建立侵害知识产权的惩罚性赔偿制度。最后,是对于农村的产权保护,主要体现在第二轮土地承包到期之后再延长三十年的政策,同时对农村集体产权制度进行改革,完善承包地三权分置的制度。通过将经营性资产折股量化到集体经济组织成员来改革集体经济产权制度。

      建立流转顺畅的现代产权制度,离不开公平的竞争环境。本次《意见》提出引入动态调整和第三方评估机制,建立市场准入的负面清单制度。通过建立统一的清单代码体系来紧密衔接清单事项和行政审批体系,同时建立起准入负面清单信息的公开机制,从而提升准入政策的透明度以及使用的便捷性。为了保证负面清单的有效性,还应当定期评估、排查和清理各类隐性显性壁垒。

      此外,落实审查制度有助于从外部保障公平竞争机制,审查制度主要从强化刚性条款约束,细化审查细则,通过第三方进行审查评估以及建立抽查、考核和公示等相关制度角度出发进行落实。对新增的违反公平竞争的政策要通过举报和向上反映的方式强化审查,对之前存在的妨害统一市场和公平竞争的老政策要进行清理。最后是通过执法层面加强反垄断和反不正当竞争的执法工作,加大执法力度、提高违法的成本,最终达到营造公平竞争的社会环境的目标。

      社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新,可以预见,《意见》的出台,将为中国经济在新时代迈向高质量发展,为社会主义市场经济实现持续突破创新,为进一步构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制奠定坚实而雄厚的基础。


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