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重视我国金融机构接管——以包商银行被接管为视角

银行和金融

  2019年5月24日,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会联合发布公告,鉴于包商银行股份有限公司出现严重信用风险,为保护存款人和其他客户合法权益,依照《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》有关规定,中国银保监员会决定自2019年5月24日起对包商银行实行接管,接管期限一年。

  根据有关法律法规规定,由中国人民银行、中国银保监会会同有关方面组建接管组,对包商银行实施接管。自接管开始之日起,接管组全面行使包商银行的经营管理权,并委托中国建设银行股份有限公司托管包商银行业务。建设银行组建托管工作组,在接管组指导下,按照托管协议开展工作。

  一、金融机构接管

  所谓金融机构接管一般是指金融监督管理部门根据法律授权,对经营管理严重失误或有违法违规行为,已经或者可能发生信用危机并具有挽救价值的金融机构,通过成立接管组织强行介入,全面行使经营管理的权力,采取一系列整顿和救助措施,防止其资产质量和业务经营进一步恶化,以保护存款人、投资者、被保险人和其他债权人的利益,恢复金融机构的经营能力及信用。

  在当今时代,金融机构资源配置和风险转移的功能对促进全球经济发展起着举足轻重的作用。作为特殊的市场主体,金融机构同样会发生经营风险或债务危机。由于金融机构破产倒闭的破坏性和负面效应的外部性,很多国家都立法对出现财务困难、濒临破产但有继续经营价值的金融机构进行救助,以使其恢复正常的经营能力,接管就是救助措施之一。例如,2008年美国次贷危机爆发后,当时全球最大的保险业巨头,业务遍布130多个国家和地区的美国国际集团(American International Group, Inc. “AIG”)濒临破产,为防止全球股市出现更大规模的暴跌,美国政府按照《联邦储备法》第13条第三款授权纽约联储银行向AIG提供850亿美元的紧急贷款。这在当年被称作政府的救市方案(bail-out plan),救市后美国政府持有AIG集团近80%的股份,正式接管AIG。

  二、我国金融机构被接管案例

  笔者对我国金融机构被接管的案例进行大致梳理,情况如下:

重视我国金融机构接管——以包商银行被接管为视角


  三、我国金融机构接管的立法

  我国金融机构接管的立法始于1995年的《商业银行法》,并且当年即发生了一起重大的金融机构被接管案例——中国人民银行接管中银信托投资公司。此后,我国立法机关相继出台了一系列法律法规对金融机构的接管进行了规定,如《保险法》、《银行业监督管理法》、《证券公司风险处置条例》等。笔者对现行法律法规中关于我国金融机构接管的规定作了如下梳理:

重视我国金融机构接管——以包商银行被接管为视角


  四、监管部门在接管期间可采取的管理措施

  (一)对被接管公司所采取的措施

  从理论分析,监管机构对被接管公司可采取政权型接管、市场型接管和司法型接管三种。从法律规定来看,接管期间监管机构将成立专门的监管组对被接管公司实施接管,但对监管组可采取的具体监管方式和措施,仅在2016年《证券公司风险处置条例》有具体规定,其他法律规定尚未作出具体的规定。

  根据《证券公司风险处置条例》,对证券公司进行接管的,监管组可采取的方式有:

  1. 接管证券公司的财产、印章和账簿、文书等资料;

  2. 决定证券公司的管理事务;

  3. 保障证券公司证券经纪业务正常合规运行,完善内控制度;

  4. 清查证券公司财产,依法保全、追收资产;

  5. 控制证券公司风险,提出风险化解方案;

  6. 核查证券公司有关人员的违法行为;

  7. 其他

  (二)对原管理人员所采取的措施

  监管期间,除了对机构进行管理,监管机构对机构直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员可采取一定的限制措施,根据目前的法律规定,主要采取的限制有:

  1. 通知出境管理机关依法阻止其出境;

  2. 申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利。

  五、我国金融机构接管立法的完善

  我国的金融机构接管立法存在如下待完善的地方:

  (一)接管的法定条件不够清晰

  《保险法》第一百四十四条规定的行政接管条件有两项:

  1. 公司的偿付能力严重不足的;

  2. 违反本法规定,损害社会公共利益,可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。

  上述两项都是抽象笼统的规定,“严重不足”或者“严重危机”都需要具体、客观的标准予以明确。

  (二)行政监督管理措施缺乏有效衔接

  根据《保险法》第六章对保险业监督管理措施的规定,保险监督管理机构可对问题保险公司采取限期改正、整顿、接管、撤销等行政管理措施。这些措施对保险公司的影响是从轻到重的递进关系,但是措施与措施之间却缺乏良好的衔接。该项规定容易产生两点弊端:一是监管机构滥用职权,对不符合行政接管条件的经营稳健的金融机构实施行政接管,侵犯金融机构的自主经营权;二是监管机构行政不作为,对符合行政接管条件的经营不善的金融机构拒绝行政接管,影响金融秩序稳定。

  (三)救助手段不够明确

  《保险法》第一百四十四条条至一百五十三条对行政接管程序作出了规定,但对于监管机构实行行政接管后可以采取何种救助手段未作任何规定,建议由国务院出台关于行政接管的具体规定予以明确。

  结合国外对金融机构行政接管的相关经验,笔者认为,监管机构可采取救助手段至少包括以下几项:

  1. 通过市场化手段促进对偿付能力不足的金融机构进行融资,化解金融机构短期的债务危机;

  2. 申请紧急贷款,经中国人民银行总行授权,中国人民银行分行可向发生支付危机的商业银行以及其他存款类金融机构发放紧急贷款:

  3. 协助金融机构通过催收到期贷款、不良贷款转让等方式清收债权,改善金融机构的流动性,增强支付能力。

  (四)确定存款保险机构在银行接管、撤销清算中的角色定位

  根据《存款保险条例》(以下简称“《条例》”)规定,及时偿付存款人的被保险存款是存款保险机构的基本职责之一,而接管、清算都属于偿付存款人的情形。因此,存款保险机构在接管、清算中当然担任付款机构的角色。除此之外,存款保险机构还担任什么角色?

  1. 建议银监会采取处置措施

  《条例》第十七条规定:“存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的,可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。”

  根据《监督管理法》第三十八条、三十九条规定,银监会可以依法对银行业金融机构实行接管或者促成机构重组,有权予以撤销。结合《条例》规定,对危机银行采取接管、机构重组、撤销等措施,由银监会依法决定,存款保险机构可以建议。

  2. 是否担任接管组、清算组的唯一成员

  《条例》第七条关于存款保险机构的职责中并未规定存款保险机构可以参与接管、清算等风险处置程序。《条例》第十九条规定:“使用存款保险基金偿付存款人的情形包括:(一)存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织;(二)存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算。”根据上述规定,存款保险机构可以在银行接管、撤销清算程序中担任接管组织和清算组。

  根据《商业银行法》和《监督管理法》,接管组织、清算组由银监会依法组织成立。从《证券公司风险处置条例》及实际案例看,接管组、清算组往往是监管部门指定几个部门与社会中介机构一起参加。银行业接管、清算是否只由存款保险机构担任接管组、清算组,还是也包括银监会相关部门人员及社会中介机构?银监会是可以根据危机银行是否可能动用存款保险基金判断是否由存款保险机构担任接管组、清算组,还是只要银行被接管、撤销,必然由存款保险机构担任接管组、清算组?该条款似乎暗含着只能由存款保险机构担任接管组织、实施清算的意思,但单纯从这一条规定还无法准确判断,建议立法进一步明确。

  3. 最大债权人

  《条例》第五条第三款规定,“存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后,即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。”存款保险机构偿付存款人后,即成为债权人,由于金额特别巨大,成为最大债权人。

  (五)自由裁量权过大

  法律法规对于接管的规定过于笼统,除了《证券公司风险处置条例》外,尚未有针对其他机构的具体规定。因此,无论在接管的触发、实施和退出方面都留给了监管机构非常大的自由裁量权,主要体现在:

  1. 何时启动接管措施不确定。对于接管的法定条件,规定中的表述多为“能力严重不足”或者“可能严重危及”等,没有严格的数量性限制。因此,在大多数情况下,机构无法准确预测是否将被进行接管。

  2.接管后可能面临的经营和管理环境不确定。除了《证券公司风险处置条例》以外,目前没有法律法规明确接管后监管机构可能实施的管理方式。

  随着2017年供给侧改革重点从实体去产能转向金融去产能,金融退潮,监管趋严,越来越多不合规的金融机构会消失,安邦、包商可能不是终点。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与金融改革的不断深化,金融机构的偿付能力和破产问题日益引起人们的关注。《金融机构破产条例》已经历经若干轮的讨论,但始终未公布,我们期待该项立法的早日出炉对金融机构的接管有更加详尽的规定。

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