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国资国企改革全面铺开,未来如何补齐短板更具成效? ——简析国资国企改革发展现状、问题及建议

政府、公共政策与国资运营监管

  十三五期间,国资国企改革进入深水区、攻坚期。在过去的2018年,国资国企改革在党的领导及国资委的推动下取得了新时代新成果。但在改革不断发展的过程中,各国有企业也碰到了诸如法律适用不明、国有资产权属不清、经营管理效率低下等亟待解决的问题。本文旨在简单梳理国资国企的发展现状及目前存在的问题和困难,并在此基础上提出一点思考与建议。

  一、国资国企改革发展的基本现状

  全国范围内,国企整合重组取得重大进展。据新华社报道,截至2018年11月,央企累计减少法人已超1.2万户;国企改革“双百行动”全面铺开,百余家央企子企业和地方国企综合性改革全面推行;国企“混改”创新驱动,“混改”不断向纵深推进,国有企业活力迸发。与此同时,上海市国资国企改革亦稳步进行,上海市出台了地方国企全力打响上海“四大品牌”的实施方案,一批企业开展职业经理人薪酬制度改革、混合所有制企业员工持股、国有创投企业市场化运作等试点。据新华网报道,2018年1月到11月,上海地方国企实现营业收入3.05万亿元,利润总额2956亿元。

  二、国资国企改革过程中的问题和困难

  目前国资国企改革已进入白热化阶段,但在改革不断发展的过程中,问题与困难充斥,风险与挑战并存。可以总结为以下三大方面:

  (一)国资国企改革制度设计的不健全

  我国目前尚未形成科学、系统的国有资产管理法律体系,我国关于国有资产的法律法规分散于《宪法》、《公司法》、《物权法》、《国有资产法》等法律中,在专门性立法方面,仅就经营性国有资产进行了立法,国资国企方面的法律体系尚不完备。举例而言,在立法层面,对于国有企业、国有参股企业、国有控股企业、国有实际控制企业等基本概念的内涵及外延尚无统一明确的界定,从而容易导致法律法规适用范围模糊,形成监管漏洞。而各部委针对不同类型国有企业出台的部门规章等规范性文件数量庞杂,且规范内容存在差异乃至矛盾,不利于加强对国有资产的科学高效管理。

  (二)国有企业经营管理存在局限性

  1. 创新积极性弱,创新效率低下

  我们在调研时发现,国有企业普遍存在缺乏创新热情、领导行为短期化、研发投入占企业销售收入比例较低、引进投入大于消化吸收投入等问题。这种种问题也制约了国有企业的创新效率。此外,国有企业领导终身追责制度也给领导层的决策戴上“紧箍咒”,无论企业领导是否在职、是否转任,都要为自己的重大决策负责,这也使得国有企业在创新领域更加谨慎。

  2. 治理结构不完善,决策效率低下

  我们在调研时发现,有很大一部分国有企业是由全民所有制企业改制而来,公司治理结构仍不太完善。虽然多数国有企业的公司治理结构正在建立,董事会、经理层、职工大会初具雏形,但董事会、经理层、股东和其他利害相关者的相互制衡的机制尚未有效建立,不能很好地起到激励约束的作用。我们也发现,目前仍有部分垄断行业的大型和特大型国有企业没有进行真正的公司制改造,普遍存在治理结构不完善、内部人控制等问题。这种缺乏有效法人治理机制的内部管理制度,往往造成人员冗杂、部门职责划分不清等问题,审批、决策程序也较为复杂,导致公司内部部门之间互相推诿,效率降低。

  (三)国资国企改革过程充满难题和挑战

  国资国企改革是一项浩大的系统性工程,涉及企业改制、国有企业功能界定与分类、国有产权界定、国有资产交易、员工持股、国有股权管理、市场化选聘国企经营管理者、完善国有企业法人治理结构、解决大量国有企业办社会机构、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题的方方面面。不同国有企业的情况都存在差异,每一个方面都充满了难题与挑战,举例而言:

  1. 国企改制中人员安置、债权债务情况复杂

  国有企业富余人员较多,在改制重组过程中,如何安置多余人员、保护债权人的合法利益、保持稳定和谐的社会状态,是绝大多数国有企业在改制重组中最为头疼的问题。同时,因国有企业历史遗留问题导致的债权债务梳理、呆坏账核销问题也是改制重组难以推进下去的一大障碍。

  2. 土地缺乏权属证明,转性困难

  我们在调研时发现,很多国有企业因土地来源文件不齐备、土地权利人不清等历史遗留问题导致一直未办理土地权属登记,无法为地上建筑物办理产证,这给国有企业的清产核资、审计评估工作带来了极大的障碍,也相应减慢甚至阻止了国有企业改革的进程。

  此外,国有企业也面临着以划拨方式为主的土地使用权结构与土地不符合划拨用地目录需要有偿使用的矛盾,复杂的历史遗留问题与日益严格的土地确权办证手续的矛盾,从而导致国有企业在改制过程中难以办理土地权属证明,土地转性困难。

  3. 投资主体多元化难度大

  从一定意义上来讲,只有实现企业投资主体的多元化,才能真正实现企业发展的规范化。在长期的改革实践中可以看出,许多国有企业改革成为国有独资公司,但这些公司都存在着难以实现政企分开的问题,甚至无法形成自主经营、自负盈亏的法人实体。

  4. 国企并购重组过程中的法律风险较大

  在国企改革并购重组的过程中,国企原出资人需要承担并购重组后交易价款不能收回或国有资产流失的风险;国企职工要面临被拖欠的工资、社会保险得不到解决、职工安置费用得不到支付以及失业下岗的风险;并购相对方也可能遭遇购买资产不实、承担隐性债务或者隐瞒债务的情况。各方风险的叠加,导致国企并购重组风险重重,各方主体也有所顾虑。

  5. 员工持股方案设计难度大,存在法律风险

  在国有控股混合所有制企业推行员工持股这一股权激励计划,有利于促进国企员工勤勉尽责地服务企业长期发展,但在员工持股试点推行的过程中,也暴露了一定的问题。在方案设计方面,如何给不同层级、能力、贡献的员工配股、如何选择能够保障员工利益的持股方式、股权如何管理、退出等问题,都需要多方权衡、谨慎选择。而职工入股的资金来源不合法、隐名股东委托代持股份也增加了员工持股方面的法律风险。

  三、推进国资国企改革发展的思考与建议
  (一)完善国资国企领域法律法规体系

  “有法可依”是根本,建议从立法层面明确国有资产、国有资本、国有企业等概念的内涵及外延,从而使法律适用更加明确,杜绝法律规避现象。同时,应当清理部门规章及规范性文件中的矛盾内容,确保法律法规的统一性,在政策制定过程中应当明确适用范围及具体操作指引。

  (二)制定市场化管理人才选聘办法

  管理人才是企业发展的核心竞争力。建议竞争类企业的主要经营管理人员更多地放给市场选择,公共服务类企业的主要经营管理人员则由党组织把关。同时,应建立合理的考核、激励制度、容错机制和严格的责任制度,激发国有企业管理人员的创新动力。对于那些违背职业道德,违反信义义务的董事、监事及高级管理人员,要依法依规进行处理,该罢免的则罢免,该追究责任的则应当追究责任。

  (三)形成现代公司制法人治理结构

  国有企业应真正建立起政企分开、科学管理、权责明确的现代企业制度,形成自主经营、自负盈亏的法人实体。一方面,可以通过对企业人事制度、分配制度的改革,在企业内部建立起科学合理的管理制度体系,严格管理企业人员,提高企业人员的工作积极性;另一方面,可以加强企业技术改造,提高国有企业的市场竞争力,促进国民经济的健康发展。

  (四)深化国有企业股权多元化改革

  国有企业股权多元化改革是趋势。除极少数需要国家控股的企业外,建议通过混合所有制等形式尽量实现股权的分散化。只有股权分散,才能解决国企经营不受行政干预的问题,才能解决“一股独霸”的问题,也才能真正建立协调运转、有效制衡的治理机制。

  (五)坚持以市场为导向

  国资国企改革在具体推进上应避免“一刀切”与运动式的推进,建议更多依靠市场化而非行政命令方式进行改革,同时要完善强化国资分类监管体系,防止政策在执行过程中的变形与失灵。

  (六)并购重组过程中各方主体应树立法律风险防范意识

  国企并购重组涉及多方利益,各方主体牢固树立风险防范意识显得尤为重要。具体操作中,建议企业经营管理者列出可能导致国有资产流失的清单,董事、高管应尽勤勉义务;国企职工督促企业经营管理层的改制实施方案、确保职工安置方案必须经过职工(代表)大会的审议;国有资产受让人要防范企业原经营者资产评估不实或者国有资产评估虚高,核查是否存在应缴未缴的税费,关注不良资产的核销等问题。

  (七)规范履行职工民主程序,开展合法合规审查

  规范履行职工民主程序以及合法合规审查是国资国企改革中非常重要的程序,但往往也是很多国企容易忽视的环节。举例而言,推行员工持股的试点企业应采取职工(代表)大会等形式充分听取企业职工对持股方案的意见。试点企业应将持股员工范围、持股比例、入股价额、股权流转及审计评估等重要信息在企业内部充分披露,切实保障员工的知情权和监督权。此外,试点企业应聘请律师事务所对员工持股出具法律意见书,企业法务部门应对法律意见书重点审核,以避免合法性合规性风险。

  (八)明晰国有产权、资产权属,办理权属证书

  国有产权、资产的权属界定是国资国企改革的基础。针对实务中不同国有资产、产权存在的特殊问题,建议与国资委、一级企业等主管部门积极沟通,妥善处理。举例而言,对土地来源证明材料不齐备的,应提供土地来源的资料,说明土地来源的情况,如出具《土地来源情况说明函》;对土地权属多次发生变动的,由目前实际控制该土地的企业提供相关证明材料并办理手续,企业应向土地管理部门及国有资产管理部门出具相关文件,明确改制历程,由土地管理部门等相关部门办理土地、房屋的确权登记手续;对以划拨方式取得的不符合划拨用地目录需要有偿使用土地的,企业应及时缴纳出让金,协调有关部门补办土地出让手续。


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