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《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》导读

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  2017年12月19日最高人民检察院、公安部联合修订印发《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公通字〔2017〕25号)(以下简称《规定》),自2018年1月1日起正式施行。这是对2005年12月31日公安部已经制定的《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公通字〔2005〕101号)的修订。本次修订的《规定》是自1997年新刑事诉讼法实施以来,各地执法办案过程中实践经验的总结,是对将来经济犯罪案件侦查过程中可能出现问题处理方式的具体规定。笔者通读全文,感觉《规定》的相关条文的含义立意深远,所议事项高屋建瓴,统揽全局;《规定》对具体事项的处理规定字字珠玑,意味深长。这部《规定》将成为全国各地基层公安机关办理经济犯罪案的指南,也将会成为律师、企业家、检察官、法官处理经济犯罪相关案件有关问题的依据。
  一、新《规定》的进步意义
  (一)法律位阶高
  自2015年4月以来,最高人民检察院与公安部成立《规定》的专门修订机构,正式启动《规定》联合修订工作,历时近三年完成修订工作。期间,分章节、分领域逐项论证,广泛深入征求各地公安机关、检察机关和国家有关部门的意见和建议。此次《规定》以最高人民检察院与公安部联合发布的形式对外公布,一方面体现了立法过程的科学性与合法性,另一方面以最高人民检察院作为发文主体,从而使《规定》成为一部司法解释性质的文件,而原来的《规定》只是一部体现公安部发布的部门规章。此次《规定》成为指导全国各地公安机关以及人民检察院办理经济犯罪案件的法律依据。
  (二)篇幅与内容增加
  新《规定》共计10章(原来只有6章),80条,约12000字,其中新增45条,修订35条,合并7条,删除2条,分为“总则”、“管辖”、“立案、撤案”、“强制措施”、“侦查取证”、“涉案财物的控制和处置”、“办案协作”、“保障诉讼参与人合法权益”、“执法监督与责任追究”、“附则”共十个章节,其中“总则”、“侦查取证”、“涉案财物的控制与处置”、“保障诉讼参与人合法权益”系新增的章节。
  (三)规定明确,可操作性强
  新《规定》对于经济犯罪侦查工作的目的,打击犯罪与经济发展之间的矛盾的处理方式是明确的,比如在《规定》管辖部分对于跨区域的涉众型经济犯罪明确规定公安机关指定管辖的的应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商。再如关于刑民交叉案件的处理,《规定》第二十条明确规定了公安机关对于与人民法院正在审理的案件或者已经生效判决的案件有关联的,是否需要追究刑事责任,由省级以上公安机关负责人批准。此《规定》的修订较之前的版本,更加具体明确,操作性更强。这样的明确规定在《规定》中还不胜枚举。
  (四)加强协调其他部门
  2013年修订《刑事诉讼法》中有增加了财产没收的法律程序,但是公安机关部门规章中对于如何实施财产没收,没有具体规定。而最高检、最高法在2017年1月份就出台了《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》(法释〔2017〕1号),而此次《规定》则填补这项空白。
  本次《规定》对于行政机关和人民法院移送案件线索都规定公安机关应当立即审查,并且十日内决定是否立案。类似的规定,在案件管辖、侦查取证等章节中都有类似的条文的表述。《规定》当中新增加的条文,为行政执法机关、司法部门以及公安机关工作衔接提供了法律依据。
  二、新《规定》的主要内容
  (一)规定办理经济犯罪案件的基本原则
  此次修订的《规定》针对个别地方公安机关在执法过程中,因执法理念落后、执法不规范甚至执法过错而侵犯产权以及人身权的现象确有存在。本次《规定》总则部分对公安机关在办理经济犯罪时应当遵循的基本原则做了规定。其中,首当其冲的是确立公安机关依法办案的原则,要求地方公安机关树立严格区分经济犯罪与经济纠纷界限的意识;其次在产权保护方面,明确公有与非公有经济平等保护的原则;再次,明确提出在经济犯罪侦查的过程中,要注重保障正常生产经营活动的顺利进行的原则。另外《规定》总则部分还着重重申了规范使用调查措施,准确适用强制措施,三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则以及严禁刑讯逼供和非法取证的刑事诉讼的基本原则。
  (二)案件管辖的规定具体明确
  《规定》第二章管辖部分,在第八条至第十三条部分,对经济犯罪刑事案件管辖的规定主要体现在以下几个方面:
  1. 确定经济犯罪由犯罪地管辖为原则,居住地管辖为补充。《规定》对犯罪地和居住地概念进行了明确。
  2. 对于单位犯罪由犯罪地或者所在地公安机关管辖。单位所在地以其登记地为住所地,主要营业地与注册登记地不一致的,以主要营业地为住所地。
  3. 明确非国家工作人员职务犯罪的由其单位犯罪所在地管辖为原则,以犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地管辖为补充。
  4. 确立了网络犯罪案件由最初发现、受理的或者主要犯罪地公安机关管辖。
  5. 确立跨区涉众型案件,由犯罪地管辖,指定管辖的应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商的原则。
  另外,对级别管辖也有规定,这些规定为侦查机关受理案件提供了依据。
  《规定》第二章对管辖的明确规定的重要意义主要体现在以下三个方面,一是为各地方公安机关解决管辖异议提供依据;二是为被害人向公安机关报案,要求公安机关履行职责提供了依据,特别是涉及单位是被害人的案件;三是为处理“非吸”、“非法集资”、“传销犯罪”等涉众型经济犯罪的管辖提供依据,也为避免在审查起诉和审判阶段对案件管辖引发争议。
  (三)完善立案撤案制度
  为了预防的处理经侦实践中“报案难”、“久立不侦”、“久立不破”、“销案难”等问题,新《规定》第三章关于立案撤案制度的规定由原来的10个法条增加到了24个法条,规定相对详细,具有可操作性。比如有以下四个方面的规定具有现实意义。
  1.强调案件受理登记制度。这个规定在公安部制订的其它规章中也有规定,但是实践中由于种种原因,往往出现被害人反映立案难、基层单位受理案件不规范、群众利益得不到有力保护的现象。此处《规定》再次加以明文规定的目的在于强调基层公安机关应当及时受理被害人或者控告人的报案。
  2.明确立案审查制度与期限。立案审查按照案件来源不同分了四类:一是自然人控告,举报或者自动投案等方式,在公安机关自行工作中发现的,则应当在七日内决定是否立案,如果重大疑难,线索复杂的则可以延长至三十日;如果是重大疑难,复杂,跨区域的则可以再延长三十日(即7+23+30日)。
  二是上级指定管辖或者人民检察院通知立案的,则在指定期限内立案,人民检察院通知立案的应当在十日内立案。
  三是对于行政机关移送的案件,应当在三日内审查并决定,至迟在十日内,如系重大疑难复杂的应当在三十日内立案,特殊情况的经上一级公安机关负责人批准,可以再延长三十日(即3(10)+27+30).
  四是人民法院移送的犯罪线索,应当在在十日内决定是否立案。
  3.完善销案制度,禁止久侦不破。《规定》明确一般案件立案后三十日内,重大复杂疑难案件立案后六十日内没有充分证据证明犯罪事实的就应当立即撤销案件或者终止侦查。另外,对于采取强制措施的犯罪嫌疑人十二个月内不能移送审查起诉,或者立案后二年内仍不能移送审查起诉的应当及时撤销案件。
  4. 明确省级公安机关负责人在经济犯罪立案中的职责,一是对于涉及法院审理民事案件或者生效判决的刑民交叉案件的立案;二是上述久侦不破(立案2年和采取强制措施12个月后的情形)需要继续侦查;三是原来由省级以上公安机关负责人批准立案的案件或者批准继续侦查的,需要撤销案件的。上述情形都要经过省级公安机关负责人批准。
  对于立案与撤案制度还有其他方面的具体规定,有些规定在其他规章中也有规定。
  (四)关于强制措施
  新《规定》对于强制措施的规定,首先体现在慎用羁押性人身强制措施,第三十一条明确规定依法慎用羁押性强制措施,明确提出强制措施与社会危害性相适应,这不是新观点,而是老口号了。
  其次,《规定》第三十二条对于取保侯审的可以酌情确定适当的保证金,《规定》这样的规定是对基层公安机关在经侦案件办理过程中适当调高保证金做法的一种默认。
  再次,新《规定》对于被追逃人员,如果发现不构成犯罪的,应当立即撤销强制措施,并且报请删除追逃信息。这解决了实践中有些涉案人员已经归案,或者案件已经撤销,但网上追逃信息仍未撤销问题。
  (五)明确规定某些案件取证方式
  《规定》第五章侦查取证部分共十一个法条,对侦查机关如何收集证据做了规定,明确某些犯罪的取证方式。
  1. 抽样检测与鉴定的结论可以作为证据使用。
  针对实践中,抽样检测与检验是调查认定案件事实常用方法,实践中对某些案件涉案产品不可能一一做出司法鉴定的实际情况。新《规定》第三十九条规定,对于生产销售假冒伪劣产品犯罪、走私犯罪、侵犯知识产权犯罪中的涉案的物品系同种类物品可以采取委托有资质的鉴定部门通过抽样检测或者鉴定的方式查明事实。
  2. 行政决定可以作为证据使用。
  对于行政机关对犯罪嫌疑人行为调查认定不是刑事诉讼程序的必经程序或前置条件,因此新《规定》只有专业性、技术性问题,行政执法机关的认定意见可以作为证据使用。也就是说对于一般性的问题,经济犯罪侦查不必以行政机关调查认定的结论作为证据,可以根据自行调查的结果作为证据。
  3. 检察机关的案件指导。
  检察机关对公安机关的侦查工作负有监督职责,检察院的监督指导要做到既不越权,又不失职。此次《规定》明确了检察机关对公安机关经济犯罪侦查指导方式,《规定》明确重大复杂疑难的案件公安机关可以听取检察的意见,对于跨区的重大经济犯罪,公安机关应当向人民检察院通报立案侦查情况,对于需要逮捕还应当提前与人民检察院沟通。
  (六)比较全面具体地规定了涉案财物的控制与处置
  俗话说:“经济案件不追赃,等于没破案”,因此对涉案财物的处理是经济犯罪案件侦查工作中的一项重点内容。《规定》第六章涉案财物的控制与处置部分,共十条。其中部分内容散见于刑事诉讼法相关的司法解释以及其他的法律规定中。《规定》比较有创新的规定在于一是规定部分财产返还被害人程序,明确规定某些财产在诉讼程序终结之前不得返还财产;二是按照物尽其用的原则,对于可以合理使用而不影响侦查的财产,则可以继续使用;三是规定了解除查封的情形,赃物追缴的规定;四是规定了金融犯罪、走私犯罪、洗钱犯罪中违法财产的没收程序。
  (七)其它规定
  《规定》第七章规定办案协作,第八章规定了保障诉讼参与合法权益,第九章规定执法监督与责任追究,第十章是附则部分。其中比较有代表性的规定是第八章保障诉讼参与人合法权益部分。《规定》第六十六条规定辩护律师向公安机关了解犯罪嫌疑人的罪名以及现已查明的该罪的主要事实,强制措施采取、解除、变更,延长羁押期限等有关情况时,公安机关应当依法将上述情况告知辩护律师,并记录在案。另外对于辩护律师提交的申诉、控告材料应当在执法机关场所接收,并依法审查,并在三十日以内予以答复。
  《规定》明确了公安机关对于辩护律师的执法告知以及答复义务,而对于其他辩护人以及被害人代理人是否需告知,是否需要答复是没有规定的。《规定》第六十八条仅规定被害人、犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者律师对案件管辖有异议的,向立案侦查的公安机关提出申诉的,接受申诉公安机关应当在申诉后七日内给予答复。上述规定说明,对被害人而言仅对其管辖异议的申诉进行答复,而其他事由是否答复没有明确规定。
  三、启示
  以上几点,仅是本律师对《规定》部分内容的初步总结,《规定》所及事项在公安机关内部可能还有更加详细具体的规定,实践操作中可能还会遇到许多新的问题,这将有待于大家的进一步交流与讨论。
  新《规定》不但为公检法三机关处理经济犯罪案件提供法律依据,而且也为律师办理经济犯罪案件提供了指引。对于律师而言无论是作为辩护人,还是作为被害人的代理人都有重要意义。
  律师如果作为辩护人,应当熟悉公安机关办理案件流程,不但应当加强与公安机关就有关案件受理、立案的程序、强制措施的沟通,还可以就已查明事实的进行沟通,并就涉案财产的处置发表律师意见,确保企业的正常运营。
  律师作为被害人的代理人应当熟悉公安机关对经济犯罪管辖规定、案件受理与立案初查的规定、经济犯罪刑事案件立案追诉的标准,选准案件受理部门,做好刑事立案的推动与跟进工作,协助公安机关的立案审查工作,最大限度地维护被害人的权益。
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