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《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》简要介绍及解读

公司与并购 政府、公共政策与国资运营监管

  法人治理结构是公司企业高效有序运行的重要内容,完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是新一轮国有企业改革的重要任务。
  鉴于,当前多数国有企业已初步建立现代企业制度,但从实践情况来看,现代企业制度仍不完善,部分企业尚未形成有效的法人治理结构,权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出,一些董事会形同虚设,未能发挥应有作用。
  为改进国有企业法人治理结构,完善国有企业现代企业制度,根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等文件精神,经国务院同意,2017年4月24日,国务院办公厅发布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》国办发【2017】36号(以下简称“意见”)。现根据意见的精神和内容,我们对其进行如下归纳和介绍:
  《意见》首先指出完善法人治理结构的指导思想,明确两大方向:
  (一)建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度;
  (二)健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。
  《意见》强调改革必须坚持的四项基本原则:一是要求进一步深化改革,提出改革的重点是规范决策机制和完善制衡机制,尊重市场。二是强调在国企改革的关键时期,更要坚持党的领导。把加强党的领导和完善公司治理相统一,坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用,保证党组织把方向、管大局、保落实积极探索有效实现形式。三是要强调依法治企,《意见》推进国有企业改制回归《公司法》本位,强调公司章程作为公司行为准则在企业治理中的基础地位。四是要求权责对等,建立决策、执行和监督环节的终身责任追究制度。
  同时,《意见》明确国企改革时间线:
  (一)2017年年底,基本完成国有企业公司制改革;
  (二)到2020年,国有企业形成更加完善高效的企业法人治理结构,成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体,就此需要完成以下主要工作:
  1、明确公司章程在企业治理中的基础作用;
  2、国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会;
  3、国有控股企业实行外部董事派出制度,完成外派监事会改革;
  4、充分发挥企业家作用,造就一大批政治坚定、善于经营、充满活力的董事长和职业经理人,培育一支德才兼备、业务精通、勇于担当的董事、监事队伍;
  5、全面落实党风廉政建设主体责任和监督责任,明显改善企业民主监督和管理。
  此外,《意见》着重提出要加强对主体权责的规范,推动合理的企业法人治理结构进一步完善,提升国有企业运行效率。为此,《意见》首先梳理了治理主体框架,细化了履行出资人职责的机构(以下简称“出资人机构”)、股东会(包括股东大会,下同)、董事会、经理层、监事会的权责:

  此外,明确主体具体权责同时,《意见》还要求建立健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,以及与治理主体履职相适应的责任追究制度,完善国有企业重大信息公示和对外披露制度,要求将董监高的信用记录纳入全国信用信息共享平台,强化治理主体责任意识,落实问责机制。
  《意见》还明确提出要坚持党的领导,发挥国有企业独特的政治优势。将党建工作总体要求纳入国有企业章程,充分发挥纪检监察、巡视、审计等监督作用,国有企业董事、监事、经理层中的党员每年要定期向党组(党委)报告个人履职和廉洁自律情况。上级党组织对国有企业纪检组组长(纪委书记)实行委派制度和定期轮岗制度,充分发挥其监督作用。并再次提出要积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员。
  本次《意见》要求,通过国有企业建设规范董事会试点,及时总结经验、完善制度。明确区分国务院国资委监管的中央企业要依法改制为国有独资公司或国有控股公司,全面建立规范的董事会;其他中央企业和地方国有企业要根据自身实际,由出资人机构负责完善国有企业法人治理结构。并强调精心规范运作,做好相互衔接。国务院国资委应要同有关部门和单位抓紧制定国有企业公司章程审核和批准管理办法。
  基于对意见的主要内容的介绍,笔者认为,本次意见归纳起来有如下几个要点:
  1、重视市场主体作用,明确提出改革的重点是规范决策机制和完善制衡机制,体现效率原则与公平原则。
  2、明确的时间线: 2017年年底,基本完成国有企业公司制改革; 2020年形成完善的企业法人治理结构,完成外派监事会改革。
  3、高度强调公司章程的重要性,要求充分发挥公司章程作为公司行为准则的基础作用,法人治理结构主体权责应符合公司章程。
  4、明确出资人机构在公司治理结构中的定位,转变监管方式。出资人机构需根据本级人民政府授权对国家出资企业依法享有股东权利,重点以“管资本”为主,开展委派国有独资公司总会计师试点。同时要适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。
  5、要求激发经理层活力,规范经理层授权管理制度。提出探索董事会通过差额方式选聘经理层成员,实行差异化薪酬分配制度,并提出国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理,从而有序推进职业经理人制度建设。
  6、明确国有独资公司改革的责任主体,董事长对企业改革发展负首要责任。
  7、强调党组织在改革过程中的领导核心及政治核心作用。要求党组(党委)书记、董事长一般由一人担任,推进中央企业党组(党委)专职副书记进入董事会。将加强党的领导和完善公司治理相统一,坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,充分发挥纪检监察、巡视、审计等监督作用,落实党风廉政建设。
  8、要求建立健全严格的责任追究制度,明确权责边界。对治理主体重大失误和失职、渎职行为,按照有关规定严格追究责任。
  国企改革中的三个重要内容分别是:依法合规的现代企业制度的建立、国企混合所有制改革、国资国企的监管体制改革。本次意见的出台,就法人治理结构做为重点,特别是国资国企的公司治理具体而又明确的做了规范,有实务有目标,对国企改革对国企现代企业制度的建立具有现实意义和深远的影响。
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